La Cocof se la joue «stratégique»

Menacée de disparition, la Commission communautaire française (Cocof) veut rendre son action plus lisible et efficace. Elle tente d’opérationnaliser son plan stratégique. Celui-ci pourrait radicalement changer les liens entre administration et monde associatif.

La Cocof bouge encore. Elle aimerait, en tout cas, être perçue comme une institution en mouvement. Cette administration – qu’il ne faut officiellement plus appeler Commission communautaire française mais service public francophone bruxellois – s’est en effet dotée l’an passé d’un «plan stratégique 2015-2018».

Certes, la rédaction d’un «plan stratégique» par une administration ne semble pas, à première vue, très excitante. Et pourtant! Passé le verbiage brumeux teinté d’anglais – reporting, monitoring, stakeholders – et les mots clés bien pratiques – innovation sociale, participation, transversalité – qui fourmillent dans ce texte, on découvre que les enjeux de ce plan ne sont pas anodins, ne serait-ce que pour les plus de 1.800 associations qui, en 2015, ont reçu des subventions «Cocof». Au sein de ce vaste monde associatif, ce plan stratégique ne laisse pas indifférent. Les avis oscillent entre «critiques, craintes, optimisme et curiosité», comme on l’apprenait dans l’un des premiers articles écrits sur ce sujet mis en ligne par le Conseil bruxellois de coordination sociopolitique (CBCS) et intitulé «Un plan stratégique Cocof: coup de com ou coup de neuf?»

Le coup de com?

«Je pense qu’une institution comme la Cocof ne peut plus rester figée comme elle l’est, affirme Céline Nieuwenhuys, secrétaire générale de la Fédération des services sociaux. Mais quand j’ai vu, pour la première fois, ce plan, je me suis dit que la Cocof n’a pas les moyens de ses ambitions.» Il est vrai que les temps sont durs pour cette institution toujours mal connue.

Comme le soulignait le Crisp dans une récente note, la Cocof est «fragilisée», au point que l’on peut désormais se poser «la question de sa pérennité». Depuis la sixième réforme de l’État, c’est la Commission communautaire commune qui a le vent en poupe. La Cocom est «apparue comme le moyen permettant de mettre tous les citoyens bruxellois sur un pied d’égalité», notamment pour les «matières personnalisables», peut-on lire dans cette note au sujet de la santé et l’aide aux personnes, qui sont le cœur de métier de la Cocof. Le budget de la Cocof a d’ailleurs diminué en 2015.

C’est dans ce contexte difficile qu’est apparu ce plan stratégique, probablement pour surligner l’utilité de l’action de la Cocof, tout en souhaitant la rendre plus efficace et plus visible. Ce plan a en tout cas été voulu par la nouvelle administratrice générale, Bernadette Lambrechts, en poste depuis 2013.

Les chantiers sont nombreux et immenses. La gouvernance «interne» de la Cocof, la gestion financière, la simplification administrative font partie de cette nouvelle donne stratégique. Il y a la question de la lisibilité des actions, essentielle pour cette administration mise à mal.

Mais il y a surtout, au cœur de l’action de la Cocof, ce «modèle» particulier, fait de «délégation de missions de service public de l’administration vers les associations», comme le résume Bernadette Lambrechts. Avec des associations partenaires dans un grand nombre de domaines: des centres d’hébergement et centres de jour pour handicapés aux services d’insertion socioprofessionnelle, en passant par les services d’aide à domicile sans oublier les associations de cohésion sociale et depuis peu les bureaux d’accueil pour demandeurs d’asile, pour ne donner que quelques exemples. «C’est un modèle dont je suis convaincue, ajoute-t-elle. Mais vu les besoins importants de la population et l’incapacité de mesurer l’efficacité des politiques, on ne peut plus continuer comme avant.»

Vers un effort de programmation

Aujourd’hui ce fameux «modèle» bat un peu de l’aile. Les associations sont très nombreuses. On ne sait pas toujours quelle est l’efficacité de leur action. L’administration ne connaît pas avec exactitude le nombre de structures qu’elle subventionne en fonction du poste budgétaire. Elle ambitionne d’ailleurs de faire un cadastre précis en 2016.

Dorénavant, l’idée sera de développer une approche «client», visant à «mieux répondre aux besoins de la population», affirme l’administratrice générale. Cette ambition passerait d’abord par une récolte harmonisée de données, via des rapports d’activité standardisés, pour tenter d’objectiver la situation sur le terrain, afin d’établir une analyse «critique» de l’offre de services actuelle. Puis de définir des objectifs, d’élaborer une «programmation» de l’action de l’administration et des associations avant d’en évaluer les résultats. «Notre volonté est de mieux affecter les moyens», explique Bernadette Lambrechts. Bref, de rationaliser. «Aujourd’hui, à la question ‘les besoins sont-ils couverts?’, nous ne savons pas répondre, ajoute-t-elle. Prenons l’exemple du secteur du handicap, nous savons qu’il y a des listes d’attente, mais nous ne savons pas en dire plus.»

Cet effort de rationalisation s’étendrait aussi à l’utilisation du budget. C’est lorsque des besoins précis auront été identifiés dans telle ou telle zone pour tel ou tel service, que des arbitrages financiers pourront être faits, «et plus sur des critères de type ‘le premier sur la liste’. Si nous donnons un agrément à une maison de repos, par exemple, nous aurons des éléments pour voir si cet agrément correspond bien aux besoins», ajoute Bernadette Lambrechts.

Et pour concevoir cette programmation, à l’avenir l’administration comptera sur les associations.

Mais là aussi, le système de concertation devrait être revu et corrigé. L’administratrice de la Cocof aimerait structurer un dialogue avec des fédérations clairement identifiables dans chaque secteur.

Car pour l’instant, c’est un peu le chaos. Des secteurs ne sont pas fédérés. Dans d’autres, la fédération est patronale alors qu’ailleurs les fédérations représentent le point de vue de l’ensemble du secteur. «Il s’agit d’un des enjeux du plan stratégique, détaille Bernadette Lambrechts. Recréer cette relation de confiance entre associations et fédérations, entre fédérations et administration. L’idée est qu’il existe au moins un secteur organisé lorsqu’il vient discuter avec nous. Aujourd’hui, on ne sa
it pas toujours avec qui négocier.» Le but serait, à terme de changer le mode de subventionnement des associations. De subventions octroyées dans le cadre d’une «relation individuelle» entre administration et associations, on passerait à une relation «conventionnelle» entre administrations et fédérations, afin de «définir globalement les modalités de collaboration avec l’ensemble des associations» explique Bernadette Lambrechts. «Il y aurait un cadre conventionnel sur les modalités de mise en œuvre des actions politiques», pouvait-on lire dans l’article du CBCS. Et ces modalités se traduiraient en arrêtés soit de subvention, soit d’agrément ou d’appel à projets.

La proposition de structuration en fédérations du secteur associatif génère parfois de la méfiance chez les premiers concernés. Pour Céline Nieuwenhuys, cela correspond à un «fantasme de l’administration; celui de ne discuter qu’avec une seule voix du secteur social-santé, dont on gommerait les spécificités. Comme si on voulait simplifier à outrance ce qui est complexe». D’autres, comme Catherine Végairginsky, du Centre bruxellois de promotion de la santé, regrettent que leur secteur n’ait pas été doté d’une fédération. Elle pense qu’il est plutôt «intéressant de lancer un vrai travail de concertation avec les fédérations. Mais pour cela il faut que les fédérations représentent leur secteur et que leur secteur se sente représenté».

Enfin, ces évolutions s’accompagneraient d’une simplification administrative fondée sur la «confiance a priori», avec moins d’exigences de documents administratifs, de justificatifs et «davantage de contrôles a posteriori».

Un accueil réservé

Côté associatif, l’accueil réservé à ce plan stratégique est plutôt tiède. Notons au passage que plusieurs de nos interlocuteurs ont souhaité exprimer anonymement leur avis au sujet de ce plan stratégique, notamment par crainte (fondée?) de répercussions sur leurs subsides.

Parmi ces «acteurs» sans visage, certains s’inquiètent de ce ton très managérial employé dans le plan stratégique, où l’on évoque des «clients» plutôt que des «participants». «C’est une approche influencée par la marchandisation, nous dit-on. L’idée est celle d’une administration qui achète des services à des associations pour des publics en demande. Ces associations, appelées ‘opérateurs privés’, doivent mettre en place des objectifs avec des critères d’exigence.» Cet interlocuteur anonyme rappelle le triangle déséquilibré entre «pouvoir public qui achète un service et une association qui le propose à une population qui, elle, ne l’achète pas». Dès lors, les exigences posées aux associations tiendraient assez peu compte de leurs difficultés de terrain. C’est un peu la même crainte qui est exprimée par Alain Willaert, coordinateur général du CBCS, qui, d’un côté, trouve «de bonnes choses dans ce plan, ne serait-ce qu’en termes de visibilité et de transparence» et, de l’autre, réclame «une administration et un associatif qui ne doivent pas utiliser les méthodes ou le langage du commerce sans pour autant sombrer dans le paternalisme et la charité. Nous devons trouver notre propre langage».

Mais au fond, beaucoup admettent qu’il n’est plus vraiment possible de faire l’impasse sur une programmation, même a minima, des objectifs à suivre. Voire sur le principe même de l’évaluation d’une action de terrain par une meilleure récolte de données.

Bien sûr, certains craignent une mainmise de l’administration sur les associations, un cadrage étriqué de leurs pratiques, une perte de liberté. «Les associations ont pris beaucoup de liberté. Des libertés dont la Cocof était respectueuse, témoigne quelqu’un d’autre. Des associations ont pu développer des choses innovantes en prise avec la réalité de terrain. Mais d’autres ont pu ne rien développer du tout et exister quand même. Dans ce contexte, il est légitime pour le politique d’avoir une meilleure vision.» Quant à Alain Willaert, il estime que la proposition de tisser des relations «conventionnelles» entre associatif et administration contribue à opérer un «glissement d’une relation de partenariat vers une relation de sous-traitance. On partirait d’une relation de coconstruction de la politique sociale, où l’associatif a une mission définie par les pouvoirs publics mais une certaine liberté de fonctionnement, vers une logique d’appel d’offres où l’on te dit ce qu’il faut faire et comment le faire». Sur ce point, si Bernadette admet que son plan «ne va pas aller de soi pour les associations», elle tient à souligner que «programmation ne veut pas dire que tout le monde devra faire les mêmes choses de la même façon».

Et ce qui interpelle souvent les associations, c’est qu’elles n’ont, pour l’instant, jamais été conviées dans l’un des 98 groupes de travail qui planchent sur l’opérationnalisation de ce plan stratégique. «Les acteurs associatifs seront associés, bien sûr, affirme Bernadette Lambrechts, mais cela nous ramène à la question des fédérations et de leur représentativité.»

Une chose est sûre, le plan stratégique n’a pas fini de faire parler de lui. Il sera présenté au parlement francophone le 26 avril prochain.