Budget sans-abrisme à Bruxelles: un gâteau aux parts inégales

Décembre 2015, collège réuni de la Cocom. Les budgets de l’année sont ajustés et ceux de l’année à venir votés. Le programme de lutte contre le sans-abrisme se voit attribuer pour 2016 une augmentation budgétaire considérable, passant de 9,8 à 17 millions d’euros. La politique d’accueil d’urgence, et particulièrement le Samusocial, se taille la part du lion. Au-delà des chiffres, c’est aussi la future place de cet acteur dans le secteur interroge.

Article publié le 3 février 2016.

Au sein de ce nouveau budget, les subsides aux organismes privés qui proposent l’asile de nuit et un accueil d’urgence gonflent, évoluant de 3,9 (initial 2015) à 10,3 millions d’euros (initial 2016). Soit une augmentation de 164%. Et c’est le Samusocial, dispositif d’urgence sociale et de lutte contre l’exclusion, qui en récolte les principaux fruits: environ 8,7 millions d’euros(1), auxquels il faut ajouter les 5 millions d’euros débloqués par la Région pour l’achat d’un bâtiment, boulevard Poincaré, qui a ouvert en janvier et qui devrait permettre, à terme, de loger jusqu’à 500 personnes pendant le dispositif hivernal et 110 tout au long de l’année. Une acquisition qui devrait mettre fin à la sempiternelle recherche, hiver après hiver, de nouveaux bâtiments d’accueil pour les sans-abri en quête de chaleur pour la nuit.

Presque 9 millions d’euros en provenance de la Cocom? Christophe Thielens, porte-parole du Samusocial, se dit étonné. «C’est presque notre budget total de 2014.» Le budget global du Samusocial repose principalement sur le fédéral (pour l’accueil de demandeurs d’asile et pour le Plan hiver) et sur la Cocom. En outre, l’asbl peut compter sur des aides à l’emploi et, dans une moindre mesure, sur une subvention du SPF Santé (projet de lits infirmiers) et sur des donations privées. «Ils prévoient des budgets à la louche, commente le porte-parole de l’association. Ce n’est pas pour cela qu’on les aura. Tout dépend des besoins.»

«Nous ne sommes pas un abri de nuit.» Christophe Thielens, Samusocial

Toujours est-il que cette manne d’argent dont pourra bénéficier l’association bruxelloise a bel et bien été votée. Une partie de ce budget a d’ailleurs été acheminé de la Région vers la Cocom par le biais d’une dotation spéciale de 20 millions d’euros. Cette dernière couvre principalement de nouvelles dépenses liées à la sixième réforme de l’État, mais elle prévoit aussi de financer de «nouvelles initiatives»: 1 million d’euros pour l’aide aux personnes, 1 million d’euros pour la santé, et 3,2 millions d’euros pour le refinancement des missions de base du Samusocial et le doublement de sa capacité d’accueil structurel (places disponibles tout au long de l’année, qui passent de 110 à 220).

Céline Van Neyverseel, conseillère Cocom au cabinet de Rudi Vervoort, justifie ce choix: «La Région a confié le plus gros de son financement pour ce qui concerne le dispositif hivernal au Samusocial parce que nous estimons que c’est le seul opérateur capable d’assumer une telle organisation tant sur le plan humain que sur le plan logistique. Il faut également rappeler que le Samusocial était sous-financé comparativement aux deux autres asbl (Ariane et Pierre d’Angle, qui offrent également un accueil de nuit et d’urgence, NDLR) (…). On est à 74 euros/lit/jour pour l’asbl Ariane, on était à 43 euros/lit/jour pour le Samusocial, aujourd’hui rehaussé à 72 euros/lit/jour.»

Urgence sociale vs politiques de sortie de la rue

Été 2014, la lecture de la déclaration politique du collège réuni de la Cocom laisse le sentiment que la politique bruxelloise de lutte contre le sans-abrisme se restreint à l’accueil d’urgence ainsi qu’aux solutions d’accueil spécifiques aux «familles en errance».

Pourtant, à diverses reprises en 2014 et 2015, Céline Fremault, l’une des deux ministres de l’Aide aux personnes, annonce haut et fort son intention de rompre avec la politique d’urgence, humanitaire, telle qu’elle a été menée jusqu’ici et qui s’est manifestée par une augmentation substantielle des lits hivernaux. Au nombre de 400 pendant l’hiver 2009-2010, ils sont aujourd’hui 1.400.

«Chaque fois que l’on crée de nouvelles structures, elles se remplissent. Mais cela ne résout pas le problème du sans-abrisme.» Christine Vanhessen, AMA

«Bruxelles a jusqu’ici orienté sa politique en privilégiant l’accueil d’urgence, provisoire, souvent exclusivement nocturne des personnes sans toit. Ce qui était recherché, c’est le maintien en vie. Si ce travail est fondamental, il ne contribue en rien à la résolution du problème du sans-abrisme», déclarait la ministre dans une interview à Alter Échos datant de juin 2015. Sa double casquette «Aide aux personnes – Logement» et la libération en 2015 d’un demi-million d’euros pour les projets bruxellois «Housing First» («le logement d’abord») laissaient présager une inflexion dans la politique régionale de lutte contre le sans-abrisme.

«Ce changement de cap n’aura pas lieu», commente sobrement Birger Blancke, coordinateur de la fédération Bico (fédération bicommunautaire des maisons et initiatives d’accueil et d’accompagnement de personnes sans abri). Christine Vanhessen, directrice de la fédération des maisons d’accueil (l’AMA), renchérit: «La déclaration de politique générale de la Cocom contenait un gros volet urgence sociale. Ils ont fait ce qui avait été négocié au moment de la constitution du gouvernement. Nos craintes se confirment aujourd’hui. Il faut reconnaître que le Samusocial est un acteur important, mais nous aurions espéré pouvoir organiser les choses autrement. Chaque fois que l’on crée de nouvelles structures, elles se remplissent. Mais cela ne résout pas le problème du sans-abrisme.»

Christophe Thielens, du Samusocial, se défend de cette vision qu’il estime caricaturale: «On ne fait pas que de l’urgence sociale!» Il étaye son propos, liste des activités de l’association à l’appui: la Médihalte (38 places en lits infirmiers pour des hommes malades), un projet Housing First («step forward», lancé l’année dernière), mais aussi des maraudes de nuit dans les rues de la capitale. «Il y a des gens que l’on suit pendant des années, on réalise tout un accompagnement psychosocial.» Sur 5.784 personnes passées par le Samusocial en 2015, 1.112 ont trouvé un autre toit que l’hébergement d’urgence, que ce soit en maison d’accueil, en maison de retraite ou dans le logement traditionnel. «Nous ne sommes pas un abri de nuit.»

«Cela fait des années qu’on dénonce un manque de places structurelles, ajoute Christophe Thielens. On doit bricoler pour ne pas refuser trop de familles avec des enfants: on pose des matelas dans les espaces communs, dans les couloirs. Le doublement du nombre de places est une bonne nouvelle, tout comme les moyens supplémentaires pour un accueil plus qualitatif: nous étions clairement sous-financés jusqu’à aujourd’hui. Nous travaillons avec un staff d’articles 60, qui va être renforcé en personnel qualifié.»

Housing First freiné dans son élan

Du côté du cabinet de Céline Fremault, on tempère. «Une lecture attentive du budget permet de découvrir que, parallèlement aux augmentations des subventions consacrées à l’accueil d’urgence, toute une série de dispositifs d’accompagnement vers le logement, et donc de sortie du sans-abrisme, sont prévus.» La Cocom mise en effet – mais avec des
budgets qui sont très loin d’approcher ceux qui sont destinés au Samusocial – sur le développement d’une «cellule de captage de logements» (120.000 euros). Son objectif: dénicher des logements dans le parc locatif privé et y accompagner les personnes issues de la rue. Autres mesures mises en avant par le cabinet: un appui aux AIS qui travaillent avec les sans-abri, un mécanisme de bail glissant afin de faciliter l’accès des plus précaires au logement, et la poursuite des projets Housing First.

Housing First. Le projet par excellence pour sortir les publics les plus précarisés de la rue via un accompagnement intensif de la personne dans le logement. Il avait été un axe majeur de la communication des ministres de l’Aide aux personnes en début de législature. Dès l’automne 2014, Céline Fremault avait annoncé «un budget conséquent [pour le projet], particulièrement en 2016».

Or le projet mis sur pied l’an dernier par les Infirmiers de rue et le Smes-B se voit aujourd’hui doté d’une subvention identique à celle de 2015, mais pour une durée de douze mois alors qu’elle avait été attribuée pour huit mois l’année passée(2). En d’autres termes, elle diminue. C’est sans parler du fait que Housing First perdra en juin prochain sa subvention fédérale au titre de projet pilote (le cabinet Fremault se dit en recherche de solutions pour pallier le retrait de ces subventions).

Conséquence? L’équipe a dû réduire ses effectifs tant pour la coordination que pour l’accompagnement des publics précaires (six heures de coordination en moins/semaine; un poste d’infirmière psychiatrique a sauté; un poste de pair-aidant expert en réduction des risques a drastiquement été réduit).

«Ces réductions ont lieu à un moment d’expansion du projet. Il commence à se faire connaître et les propriétaires publics se montrent de plus en plus demandeurs, commente Christine Noël, coordinatrice du Smes-B. Nous voilà freinés dans ce que nous pourrions développer.» L’équipe garde l’espoir d’un éventuel ajustement budgétaire qui lui permettrait de continuer à avancer. «Une question de volonté politique.»

Une ligne politique clairement assumée par le cabinet du ministre-président Rudi Vervoort. «Le Housing First reste une politique que nous continuerons de porter, mais la crise du logement force encore aujourd’hui à devoir imaginer de grandes structures qui permettent que personne ne passe la nuit dehors et qui offrent par ailleurs un accompagnement psycho-médico-social aux plus démunis.»

Le coût de personnes relogées durablement via le dispositif Housing First (40 euros/nuit) est nettement inférieur à celui des structures d’accueil, argumente pourtant Alain Maron, chef de groupe Écolo à la Cocof et à la Cocom. «Avec 5 millions d’euros, le prix du bâtiment que la Région vient d’acheter pour le Samusocial, on peut capter 800 logements à bas loyer en quelques années(3).»

Un secteur en voie de restructuration?

Une note de politique générale de lutte contre le sans-abrisme a été votée en décembre. Son draft, tombé du camion en juillet dernier et revu en octobre, laissait entendre qu’«un coordinateur unique serait désigné pour l’accueil des sans-abri sur le territoire bruxellois». Un coordinateur unique qui serait chargé, d’une part, du «dispatching» des sans-abri vers l’accueil d’urgence et les centres existants en fonction de leur profil, mais aussi de la «coordination des différentes maraudes de nuit et de jour, qui devront, afin de couvrir l’ensemble du territoire régional, toutes s’engager à encoder les cas rencontrés en rue dans le même dossier informatisé».

Des propositions qui suscitent de vives inquiétudes. Cet «accueil tampon» sera-t-il un passage obligatoire pour les personnes sans-abri qui cherchent un toit? Leur enregistrement dans une base de données sera-t-il anonymisé? Les maraudes et le travail de rue seront-ils uniformisés ou les différents dispositifs pourront-ils conserver leurs spécificités méthodologiques? En bref, le Samusocial, devenu depuis l’an dernier le coordinateur officiel du Plan hiver, est-il en passe de devenir le coordinateur de tout un secteur?

Mais les associations sont des asbl privées. Elles font ce qu’elles veulent. Décider qui va accueillir qui? Ce n’est aujourd’hui pas à l’ordre du jour. Maintenant peut-être que les ministres ont une certaine vision…», Christophe Thielens, Samusocial

Encore une fois, le visage de Christophe Thielens exprime la surprise. Dans la pratique, explique-t-il, le Samusocial organise déjà de facto une partie de l’orientation des SDF. «Après 18 h, il n’y a plus que nous pour ce premier accueil et ce dispatching. On pourrait nous comparer aux urgences hospitalières. Ce rôle va être revalorisé, cela fait des années que l’on se plaint d’être sous-financés. Mais les associations sont des asbl privées. Elles font ce qu’elles veulent. Décider qui va accueillir qui? Ce n’est aujourd’hui pas à l’ordre du jour. Maintenant peut-être que les ministres ont une certaine vision…» Quant aux maraudes, si le Samusocial se réjouit de leur renforcement, pas question non plus d’intervenir dans le travail de rue mené par d’autres acteurs.

Même son de cloche au cabinet de Céline Fremault: «Le Samusocial est le coordinateur du plan hivernal. La note de politique générale en matière de lutte contre le sans-abrisme ne déroge pas à ce principe et n’étend pas les missions de cet opérateur.»

Lors de l’Assemblée réunie de la Cocom, le 9 décembre dernier, Guy Vanhengel a pourtant évoqué explicitement l’accord de gouvernement, qui prévoit «la désignation d’un opérateur unique pour l’accueil des sans-abri». Pascal Smet, le même jour, a explicité le rôle du dispatching central «où aura lieu l’identification et l’inscription de chaque sans-abri». Ces ministres ont sans doute, en effet, une certaine vision de l’avenir du secteur.

Une autre grande nouveauté prévue tant dans la note de politique générale que dans le budget réside dans la constitution, au sein de l’administration de la Cocom, d’un «bureau d’insertion sociale». Sa fonction? Trouver des solutions en matière de sortie du sans-abrisme, notamment en réactivant des droits sociaux perdus. À l’ordre du jour des discussions: l’élaboration d’un mécanisme de solidarité entre les CPAS bruxellois, afin de répartir la «charge» sur le territoire régional. «Il semble recommandé d’introduire une clé de répartition avec une série de règles d’application pour déterminer quel CPAS est compétent pour fournir une aide sociale à ces sans-abri de la Région», a expliqué Pascal Smet en séance plénière à la Cocom. Un tel plan de répartition est-il praticable? Michel Coslon, député DéFI et président de la section des CPAS à l’Association de la Ville et des communes (AVCB), se pose la question. «Une concertation est prévue, mais on attend toujours. Aucune nouvelle du front pour le moment», commente-t-il, laconique.

S’accordera, s’accordera pas?

«Nous avons été très peu entendus et associés, ajoute aussi de son côté Christine Vanhessen, de l’AMA. Ce n’est pas la première fois qu’un ministre pond un texte sans concertation, mais il y a sans doute une forme de déception par rapport à l’entame de la législature. La seule chose que l’on connaisse aujourd’hui, c’est le budget. Et une note tombée du
camion.»

«Maintenant qu’une infrastructure est mise sur pied pour l’accueil d’urgence, va-t-on s’occuper de politiques plus structurelles?», s’interroge le secteur. Au-delà d’un débat «urgence sociale vs mesures structurelles», c’est la répartition des moyens sur l’ensemble des acteurs qui pose question. Car les décisions de refinancement du secteur prises au niveau de la Région (Rudi Vervoort, PS) et de la Cocom (Pascal Smet, SP.A, et Céline Fremaut, cDH) favorisent un acteur unique, le Samusocial, créé en 1999 sous l’impulsion d’Yvan Mayeur (PS) et dont il est toujours administrateur(4). Si cet acteur était en demande de refinancement depuis plusieurs années, il n’est pas le seul.

«Aujourd’hui, les équipes fonctionnent en sous-effectif, avec des moyens de fonctionnement restreints, alors que la pauvreté augmente, déplore Christine Vanhessen. Mais c’est sans doute moins sexy [à financer] pour le pouvoir politique.» Du côté de l’asbl Diogène, le constat est le même: «La charge de travail ne cesse d’augmenter. En 2010, nous avions 323 dossiers actifs; aujourd’hui, nous en sommes à 502, soit une augmentation de 60%. Alors que les moyens humains n’ont pas suivi.»

«L’ordonnance de 2002 va être révisée afin d’y intégrer les mesures et dispositifs adoptés par la note de politique générale en matière de sans-abrisme. La concertation avec le secteur et les CPAS est en cours» (ah bon?), conclut le cabinet de Céline Fremault. Le cabinet Smet, de son côté, préfère garder le silence. «Nous sommes en train de travailler sur une nouvelle ordonnance. À ce stade, il est trop tôt pour communiquer.»