En 2013, le législateur bruxellois adoptait une ordonnance pour faire contribuer le secteur privé à la production de logements abordables. Deux ans plus tard, le bilan du dispositif est faible. Écolo va déposer un texte pour orienter davantage le système vers la production de logement social.
En pleine crise du logement, Bruxelles tente par tous les moyens de créer du logement public. Y compris en faisant contribuer le secteur privé. Dans ce cadre, le législateur bruxellois a adopté en 2013 une ordonnance qui impose à tout constructeur d’immeubles de logements d’une superficie de plus de 1.000 m2 le paiement d’une charge d’urbanisme. L’idée des charges d’urbanisme, existant depuis 2003 après une longue saga judiciaire, est de faire payer à celui qui reçoit un permis une contribution aux besoins de la collectivité impactée par le projet immobilier: création de voies publiques, d’espaces verts, construction de crèches ou d’écoles, etc. La nouveauté, dans l’arrêté adopté le 26 septembre 2013, est que cette charge concerne spécifiquement le logement. Elle prend plusieurs formes. Le promoteur peut proposer, à titre de charges d’urbanisme, la création de logements encadrés et/ou conventionnés (voir encadré Définitions). Cette option le dispense de payer des charges en numéraire (c’est-à-dire en espèces), même si le coût pour le demandeur est inférieur à la valeur en numéraire. Il peut aussi opter pour la réalisation d’un équipement de service public ou d’intérêt collectif: crèche, école, parc… Deux ans après son application, l’efficacité de ce dispositif, présenté dans le Plan régional de développement durable (PRDD) comme levier principal de production de logements ‘abordables’, est remise en question. «Le système échoue. Il ne peut pas produire du logement social, au mieux du logement moyen», analyse Jean-Michel Bleus, coauteur d’une étude récente de l’ARAU (Action urbaine) sur l’inefficacité du système(1).
Si l’on regarde les chiffres, le bilan est faible. Encore faut-il les trouver, car il n’existe à ce jour pas de registre de charges d’urbanisme, pourtant prévu dans le Cobat (Code bruxellois d’aménagement du territoire). «Il est en cours d’élaboration», nous assure Benoît Périlleux. Le directeur de Bruxelles Développement urbain, l’administration qui délivre les permis d’urbanisme, avance comme dernier décompte, prenant en considération les permis délivrés par la Région et les communes, 15 permis délivrés avec charges d’urbanisme, cela représente 1.200 logements au total. Trois de ces permis se sont tournés vers les charges en nature pour un total de 48 logements conventionnés ou encadrés.
[do action= » encadre »] Définitions
Logement encadré: logement donné en location, acheté ou construit par ou pour un opérateur immobilier public : une commune, un CPAS, une régie communale autonome, la Régie foncière de la Région de Bruxelles-Capitale, la Société du logement de la Région bruxelloise (SLRB), une société immobilière de service public (SISP), le Fonds du logement de la Région de Bruxelles-Capitale et la Société de développement pour la Région de Bruxelles-Capitale (SDRB), rebaptisée Citydev, ou une AIS (agence immobilière sociale).
Logement conventionné: logement qui peut être mis en vente à maximum 1.990 €/m² ou loué pour un loyer annuel ne dépassant pas 6,5% du coût de revient, à des ménages dont les revenus n’excèdent pas ces «plafonds», 59.311,68 € pour une personne seule. À titre de comparaison, les revenus des candidats locataires au logement social ne peuvent pas dépasser, depuis le 1er janvier 2015, pour un candidat locataire vivant seul, le montant de 21.374,36 €.
Source: État d’urgence: il faut 40.000 logements sociaux supplémentaires à Bruxelles, analyse publiée par l’ARAU le 4 décembre 2015, p. 3. Consultable en ligne sur http://www.arau.org/fr/
Manque d’incitants
Le principal frein souligné par l’ARAU pour expliquer l’inefficacité du système est l’intérêt financier des charges en numéraire, dès lors privilégiées par les promoteurs. En effet, dans les chiffres livrés en commission parlementaire le 3 février dernier par Rudi Vervoort, sur dix permis d’urbanisme délivrés, deux avaient fait l’objet de charges d’urbanisme en nature portant sur la réalisation de logements encadrés ou conventionnés, contre six en numéraire (les deux autres ont fait l’objet de charges en nature portant sur des travaux). Sortons les calculettes pour comprendre. Les charges sont de 50 euros par m² de superficie au-delà des 1.000 premiers m² (65 euros/m2 dans les zones nouvellement ouvertes au logement par le PRAS démographique du 2 mai 2013). Un logement de 1.000 m2 entraînera 50.000 euros de charges numéraires ou 150 m2 de logements conventionnés. Le logement conventionné est vendu au plafond de 1.950 m2. Si le prix de vente sur le marché est de 2.450 m2, la différence est de 500 euros par mètre carré. 500 multiplié par 150 mètres carrés donne un montant de 75.000 euros, soit 25.000 euros de plus que le paiement en espèces.
Toutefois, l’arrêté prévoit que le montant des charges numéraires soit affecté à la production de logements conventionnés ou encadrés. «Le système était censé répondre au manque de terrains et permettre d’éviter d’utiliser du foncier public pour produire du logement social», rappelle Jean-Michel Bleus.
Benoît Périlleux concède que l’avantage financier du numéraire peut constituer un frein à la construction de logements, mais il brandit une autre carte pour convaincre les promoteurs de choisir cette option des charges en nature: les garanties de vente avant la mise en place du projet… Argument qui ne semble pas vraiment convaincre le secteur.
Pour Pierre-Alain Franck, administrateur de l’UPSI, Union professionnelle du secteur immobilier, «il est insensé de penser qu’on va créer du logement par les charges d’urbanisme». Et de pointer selon lui le plus gros dysfonctionnement: «Les charges d’urbanisme sont identiques pour toute la région bruxelloise alors que le prix du logement n’est pas le même. C’est insensé! L’idée est de favoriser le logement de qualité pour répondre aux objectifs démographiques.» À l’entendre, le promoteur n’aurait donc aucun intérêt à construire du logement conventionné ou encadré. «Ça peut marcher uniquement dans les quartiers où le logement se vend à des prix bas. Dans les quartiers modestes, le fait de faire du logement conventionné ne change rien au niveau des bénéfices. En revanche, les charges d’urbanisme en nature coûtent très cher au promoteur dans des quartiers plus chics», répond Pierre-Alain Franck. Cette raison est également avancée par Atenor, promoteur de plusieurs projets de grande envergure à Bruxelles comme la tour UP-site le long du canal, le projet Victor quartier du Midi ou City Docks à Anderlecht, pour justifier son choix de privilégier les charges en numéraire, ou en nature par des équipements publics. Mais il s’agit aussi d’une question de standing. Comme l’explique Stéphan Sonneville, CEO d’Atenor, «
pour le projet City Docks que nous développons à Anderlecht, on peut imaginer une cohabitation aisée entre logements moyens et autres. Je ne l’aurais pas pour la tour UP-site (immeuble d’appartements de standing au bord du canal à Bruxelles construite en 2014, NDLR). Dans certaines circonstances, je le déplore, les logements conventionnés ne sont pas un argument de vente. La mixité sociale est un vœu politique de l’ordre du fantasme…»
On l’a compris. Rares sont les promoteurs qui proposent d’eux-mêmes les 15% de logements conventionnés. Le logement social, il ne faut même pas y penser, au vu de la perte de rentabilité que cela représente pour le promoteur. Mais ils ne sont pas les seuls arbitres. Ni les seuls responsables, par conséquent, du dysfonctionnement du dispositif. Pour rappel, il revient à l’autorité délivrante, Région ou commune, de négocier avec le promoteur les charges d’urbanisme. À ce titre, l’arrêté stipule qu’«il paraît plus efficace d’imposer prioritairement au bénéficiaire d’un permis d’urbanisme portant sur la création de logements de faire, d’une partie de ces logements, du logement encadré ou conventionné, ce qui permet d’en disposer plus rapidement, et de laisser prioritairement aux autorités le soin de réaliser les équipements dont auront besoin les nouveaux habitants». Sur le terrain pourtant, la voie du dialogue est préférée à celle de la contrainte. La décision résulte de négociations entre communes et promoteurs. Avec des résultats différents selon la politique communale. Exemple à Uccle: un promoteur, incité par la Région à construire des logements, s’en est finalement sorti avec la construction d’un parking. Dans cette commune, l’une des plus faibles en termes de logements sociaux, Marc Cools, échevin du logement, explique ne pas «inciter systématiquement à la production de logements et de privilégier les charges en nature pour des aménagements publics, pour lesquels les communes manquent d’argent». Molenbeek en revanche est la première commune à avoir eu recours au système des charges d’urbanisme pour produire du logement conventionné (voir encadré).
Dialogue ou contrainte?
Benoît Périlleux, «pour qui le système ne fonctionne pas si mal», défend les solutions négociées: «C’est déjà assez contraignant. On peut toujours dire que ce n’est pas assez… L’appréciation doit rester proportionnée et ne pas mettre en cause la rentabilité économique du projet. Auquel cas, le dispositif connaîtra le même sort qu’en Flandre(2).» Céline Fremault, ministre bruxelloise du Logement, considère aussi qu’il est «plus efficace d’inciter que de contraindre»(3). Sur cette matière, elle renvoie la balle à son collègue Rudi Vervoort, chargé du développement territorial. Plusieurs fois interpellé sur le sujet au parlement bruxellois, il considère qu’«un temps d’adaptation est nécessaire». Argument non recevable pour l’ARAU. «Si la mesure était incitative, on aurait vu déjà beaucoup plus de projets…» L’ARAU plaide pour un élargissement du champ d’application. «Il faut également que le logement social soit inscrit de manière claire», insiste Jean-Michel Bleus. C’est aussi l’avis d’Alain Maron, député bruxellois Écolo chargé notamment des dossiers logement et aménagement du territoire. Il s’apprête à déposer un texte pour modifier le système: «Celui-ci ne parlera plus que de charges en nature. De plus, il portera exclusivement sur du logement modéré ou social tel qu’il est défini dans le Code du logement ou sur de l’acquisitif social en passant par le Fonds du logement ou même le CLT, afin de garder une maîtrise foncière publique et donc garantir à long terme un logement social.» Reste à convaincre les différents acteurs. Alain Maron est confiant: «Le seul risque est la perte de plus-value sur 15% des logements du projet. Un montant qui n’est pas négligeable mais ce n’est pas la folie non plus. De plus, ce dispositif tel qu’on le conçoit ne va en rien modifier le marché du logement bruxellois.»
«Molenbeek a décidé d’encourager les charges en nature», explique l’échevin du logement Karim Majoros. Par charges en nature, il entend d’abord des équipements publics comme les crèches pour répondre au boum démographique de la commune, et du logement.
«Thomas & Piron nous a proposé d’emblée de faire des logements conventionnés, explique l’échevin, ils nous ont d’abord confié qu’ils envisageaient de les vendre à des candidats propriétaires dans les conditions de revenu et de leur vendre au prix plafonné de 1.990 euros/m2.»
Mais l’échevin n’est pas vraiment satisfait par cette opération: «Ça n’est pas parce que c’est conventionné que c’est social! Dans ce quartier, 95 pour cent des gens sont dans les conditions du logement conventionné. C’est pourquoi j’ai proposé aux promoteurs de passer par les SRLB ou les AIS, afin d’essayer de mixer les populations et de toucher des locataires aux revenus très bas». Le promoteur suivra-t-il cette voie? Pas sûr. «On pousse, on incite, mais nous n’avons pas de levier d’action», déplore Karim Majoros. Il met le doigt sur un autre problème: «Si le promoteur fait appel à la SRLB, celle-ci pourra-t-elle prendre en charge ces logements? Elle ne l’a pas prévu en tout cas dans son contrat de gestion.» Il s’agit d’un problème financier mais aussi organisationnel: «En général, les opérateurs publics de logement comme les SISP, SLRB, CityDev gèrent des bâtiments entiers et non des copropriétés…»
«On ne peut pas compter là-dessus pour produire du logement», conclut Karim Majoros. «C’est un dispositif plein de bonnes intentions mais peu efficace sur le terrain, représentatif des compromis ‘à la belge’[1]. On aurait pu faire comme à Lille.» Là-bas, tout nouveau projet de 17 logements doit compter au moins 30% de logement social.
Dossier téléchargeable d’Alter Echos n°363, «Logement social wallon : pas à pas les référents sociaux tracent leur voie», juin 2013
Alter Echos n° 417, «Le logement social à la ferme»Pierre Jassogne, 25 janvier 2016
Aller plus loin
Dossier téléchargeable d’Alter Echos n°363, «Logement social wallon : pas à pas les référents sociaux tracent leur voie», juin 2013
Alter Echos n° 417, «Le logement social à la ferme»Pierre Jassogne, 25 janvier 2016
En savoir plus
(1) Les charges d’urbanisme au secours de la production de logements sociaux? Analyse de l’(in)efficacité du système, analyse publiée par l’ARAU le 4 décembre 2015, consultable en ligne sur http://www.arau.org/fr/
(2) L’arrêté de 2013 s’inspire d’un dispositif similaire mis en œuvre en Flandre en 2009, mais censuré quatre ans plus tard par la Cour constitutionnelle. Le Decreet grond- en pandenbeleid du 27 mars 2009, imposait aux promoteurs en charge de grands chantiers (projets immobiliers de plus de 0,5 ha ou d’au moins 10 lots, les projets d’habitat groupé d’au moins 10 maisons ou les projets d’immeubles d’au moins 50 appartements), dans les communes à moins de 9% de logement social, de consacrer 10 à 20 % de la superficie à du logement social ou modeste.
(3) Discours de Céline Fremault, à l’Université Saint-Louis, lors du colloque «Accélérer la production de logements à caractère social en diversifiant les acteurs et les méthodes?», 29 janvier 2016.
