CoDT: territoire en roue libre?

Simplification, rationalisation, accélération des procédures: le nouveau Code du développement territorial (CoDT), entré en vigueur le 1^er juin 2017, entend accomplir le passage d’un urbanisme de lois à un urbanisme de projets. Mais cette logique du «cas par cas» est-elle compatible avec une structuration du territoire, point pivot de la transition écologique wallonne?

C’est une maison perdue en bord de route avec, perdue un peu plus loin, une autre maison et, entre les deux, une maison en construction. Le village le plus proche a encore une église, mais il n’y a plus guère de marchand de journaux ni de café du coin. C’est quelque part où l’on n’arrive qu’en voiture, même si ce n’est pas vraiment la campagne, et sûrement pas la ville. À l’avant-plan, des prairies; en toile de fond, les lumières de l’autoroute. C’est un endroit touché par ce mal au joli nom de ‘rubanisation’, qui désigne la construction d’habitats le long des voiries dont la Wallonie a fait depuis trente ans sa marque de fabrique. Pour certains, un idéal de vie estampillé «quatre façades»; pour d’autres, une aberration écologique et sociale qui organise le quotidien autour de deux voitures par foyer et participe à la désertification des zones rurales.

«C’est un peu comme si on disait aux communes: les amis, il faudrait qu’on se rapproche du centre.», Michel Delnoy, AbeFDATU

Élaboré sous la législature précédente par Philippe Henry (Écolo), alors ministre wallon de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire, le CoDT «première mouture» avait pour objectif d’accomplir une véritable réforme du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du patrimoine (Cwatup). Ce code, qui organise la gestion des fonctions sur notre territoire, avait subi au fil du temps d’innombrables modifications nuisant à sa lisibilité et à sa cohérence. La refonte complète de ce texte devait surtout être l’occasion d’instaurer une politique ambitieuse de structuration du territoire capable de stopper cette «rubanisation» et d’affronter le défi climatique. «Cela implique moins de consommation d’énergie et moins de déplacements, lesquels résultent de la localisation des activités: habitat, commerces, travail, loisirs, etc.», rappelle l’ex-ministre, aujourd’hui député de l’opposition au parlement wallon. Voté en 2014, en fin de législature, le texte sera suspendu par son successeur, Carlo Di Antonio (CDH) et remanié… trois ans durant.

Un-code-il-faudrait-ce-serait-bien?

L’ADN du CoDT bis? La «valeur indicative», appelée à remplacer des instruments normatifs jugés trop contraignants. «Dans un lotissement, on va par exemple pouvoir adopter des gabarits un peu plus grands ou des toitures plates, et tendre globalement vers peu plus de créativité architecturale, ce qui est une très bonne chose», estime Thibault Ceder, conseiller-expert à l’Union des villes et communes de Wallonie (UVCW). Dans cette même logique de simplification des procédures, le CoDT introduit des «délais de rigueur»: dès l’introduction d’une demande de permis, le demandeur et l’auteur du projet sont tenus informés du délai dans lequel une décision sera rendue et des différentes étapes du traitement de la demande. Enfin, le nouveau Code prévoit l’amnistie de milliers d’actes et travaux réalisés avant 1962 – considérée comme la date de naissance du droit de l’urbanisme –, et un assouplissement du régime des infractions urbanistiques.

Certains observateurs doutent cependant que tant souplesse permette de mener parallèlement une politique de développement durable. Certes, le CoDT brandit la «lutte contre l’étalement urbain»[1] comme un de ses objectifs majeurs aux côtés de cette «simplification des procédures», du «développement économique» et du «défi démographique». Dans les faits, les outils capables de favoriser la centralité sont timides.

«Je crois beaucoup au travail d’éducation qui doit être fait aujourd’hui autour de l’aménagement du territoire.», Hélène Ancion, IEW

Les périmètres U (pour «urbain»), prévus par le projet initial et destinés à devenir les zones les plus denses de chaque commune, organisées autour d’un certain nombre de services (administration communale, poste…) et de l’offre de transports en commun, ont par exemple été supprimés. Ces périmètres U – où c’est paradoxalement le plus compliqué de construire, car les périmètres s’y ajoutent en général les uns aux autres; des petits morceaux de terrain sont en zone à bâtir, d’autres en zone industrielle ou verte, etc. – devaient être définis en zone mixte afin d’encourager les promoteurs à y construire préférentiellement leurs ensembles de nouveaux logements, dont on sait qu’ils seront rendus nécessaires par le vieillissement de la population, l’évolution des structures familiales ou encore l’immigration. Dans la version «bis», ces périmètres jugés peu sûrs juridiquement ont été remplacés par des ZEC (zones d’enjeu communal), dont l’aménagement est orienté par une carte d’affectations des sols «à valeur indicative».

De manière générale, le CoDT prendrait le parti d’encourager la lutte contre l’étalement urbain sans l’imposer, via des «schémas» de développement communaux, dont il est possible de se rapprocher… ou de s’écarter. «Pour que les avantages de l’indicatif se manifestent concrètement, il faut que chacun joue le jeu, les autorités publiques comme les acteurs privés», nous dit-on du côté du cabinet Di Antonio. Mais pour Michel Delnoy, avocat et président de l’Association belge francophone du droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (ABeFDATU), « c’est un vœu pieu ». Une manière de dire aux communes qu’il « faudrait » se rapprocher du centre. « Un véritable urbanisme de projets supposerait de supprimer tous les schémas, plans et guides, mais juridiquement, cela risquerait évidemment de ne pas passer. L’autre alternative serait donc de fixer des schémas… et de s’y tenir », poursuit-il. D’après ce spécialiste, les promoteurs sont d’ailleurs les premiers demandeurs de règles plus fermes et plus uniformisées, qui leur permettent d’anticiper… et de ne pas voir leurs concurrents obtenir dans une commune ce qu’eux-mêmes se sont vu refuser dans la commune d’à côté.

Un dialogue «obligatoire»

Si l’on concède un petit effort paranoïaque, on pourrait même craindre que la souplesse des nouvelles règles n’encourage les «enveloppes» glissées ici et là pour faire passer un projet qui s’écarterait un peu trop dudit schéma. Sans aller jusque-là, on peut se demander si le CoDT bis ne témoigne pas d’une vision municipaliste, dans laquelle la région est avant tout conçue comme une addition de communes… qu’il convient de ménager. Certes, le SDT (Schéma de développement territorial), destiné à remplacer le SDER (Schéma de développement de l’espace régional) datant de 1999 et mentionné plusieurs fois dans le CoDT, devrait fournir une matrice régionale – villes les plus importantes, axes de communication, etc. – aux projets communaux. Mais on l’attend toujours… Or, le parlement wallon a entre-temps adopté une résolution pour réduire de 95% l’émission de gaz à effets de serre d’ici à 2050[2]. Possible sans une politique ferme d’aménagement? Du côté de la Fédération IEW (Inter-Environnement Wallonie), si on déplore les orientations prises au regard de l’enjeu écologique, on espère une prise de conscience collective. «Je crois beaucoup au travail d’éducation qui doit être fait aujourd’hui autour de l’aménagement du territoire. Beaucoup de personnes continuent à penser que la maison isolée est le must, mais, dans les faits, beaucoup d’habitants témoignent aussi de leur mécontentement, notamment les plus jeunes qui n’ont pas le permis et pâtissent du manque de transports, mais aussi les parents qui constatent à quel point la voiture grève leur budget», explique Hélène Ancion, représentante d’IEW au sein de la Task Force[3] mise en place pour accompagner la mise en œuvre du CoDT.

«De toute manière, à cause des délais de rigueur, ou grâce à eux, la commune, l’auteur de projet et la Région devront discuter au préalable.», Thibault Ceder, UVCW

Du côté de l’UVCW, si on se veut rassurant sur la capacité des communes à «pondérer» les projets au regard de l’enjeu environnemental, notamment par le biais de charges urbanistiques – «si elle a des projets économiques attentatoires au paysage, la commune va compenser par l’aménagement de parcs, de circuits de mobilité douce, etc.» –, on rapporte aussi que les communes s’inquiètent de la protection de certaines zones patrimoniales. «Avant on pouvait dire qu’on ne voulait pas de telle couleur ou de tel type d’aménagement. Désormais, les communes doivent développer d’autres solutions pour protéger leurs zones patrimoniales», commente Thibault Ceder. Quelles sont-elles? Le dialogue, pardi. Qui permettra, dans le meilleur des cas, d’«orienter» le projet du particulier afin qu’il s’intègre au mieux dans le paysage. «De toute manière, à cause des délais de rigueur, ou grâce à eux, la commune, l’auteur de projet et la Région devront discuter au préalable et se mettre d’accord avant le dépôt d’une demande de permis, qui ne sera alors plus qu’une formalité», ajoute encore Thibault Ceder. Une culture du dialogue qui, nous dit-il, existait déjà, mais est désormais «obligatoire».