Conseil du contentieux des étrangers: deux poids, deux mesures 

Les juges flamands du conseil du contentieux des étrangers seraient-ils plus sévères que leurs homologues francophones? Des associations et des avocats spécialisés en droit des étrangers s’en plaignent depuis des années. Le taux de reconnaissance du statut de réfugié serait plus faible coté flamand. Plusieurs indicateurs confirment cette hypothèse. Explications.

La salle d’audience est pleine à craquer. Des Irakiens, des Afghans, des Guinéens, accompagnés de leurs familles et de leurs avocats attendent leur tour. Face à eux, sur une petite estrade, le juge écoute les récits, demande des précisions, consulte des documents. Ses paroles sont difficiles à distinguer dans le brouhaha du Conseil du contentieux des étrangers (CCE). Un bébé se met à hurler tout son soûl, comme pour mieux convaincre le magistrat d’accorder à ses parents le statut de réfugié.

Face au juge, un homme s’effondre. Il est Afghan. Entre deux âges. Des hoquets et des larmes l’empêchent de s’exprimer clairement, mais l’interprète transmet le message: «Je n’ai plus personne, vous savez; ma mère est très malade, j’aimerais tellement la voir, mais j’ai tout donné pour venir jusqu’ici. Et personne ne m’aide.» En face, le juge écoute, laisse la peine s’épancher et répond, avec empathie: «Je comprends que vous soyez à bout. Mais ici, nous essayons d’être prudents, il faut qu’on examine tout ça correctement.» Le jeune Afghan, issu de la minorité hazara, ciblée férocement par les talibans, fait valoir un nouvel élément à son dossier: il s’est converti au catholicisme, il y a quelques mois. «Cet élément n’a pas été instruit par le CGRA, il n’y a pas de note sur la situation des convertis en Afghanistan», constate le juge qui finit par trancher: la décision du CGRA est annulée. L’instance devra réexaminer la demande d’asile.

Ce qui se joue dans les petites salles bondées de la rue Gaucheret, derrière la gare du Nord, est primordial pour ces aspirants réfugiés. C’est quitte ou double. Tous ont fui leur pays afin de chercher une protection en Belgique. Ils ont adressé une demande d’asile à l’Office des étrangers qui les a orientés vers le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA). L’instance d’asile s’est chargée d’évaluer les besoins de protection des demandeurs.

«Les demandeurs d’asile ne sont pas tous logés à la même enseigne et cela pose des questions quant à l’accès à un recours effectif.» Un avocat

Si le CGRA n’a pas octroyé le statut tant recherché, les demandeurs d’asile peuvent contester la décision devant le CCE. Ils sont alors convoqués devant l’un des juges de l’institution, qui en compte 54. Les juges sont répartis entre chambres francophones et néerlandophones. Ils ont trois options. Soit ils confirment la décision négative du CGRA. Soit ils l’annulent. Dans ce cas, le dossier revient entre les mains de la première instance d’asile. Enfin, les juges peuvent instruire le dossier eux-mêmes et décider, sur la base des éléments en leur possession, mais aussi des débats lors de l’audience, d’octroyer le statut de réfugié. Le CCE est ce qu’on appelle une juridiction de plein contentieux. Ses décisions peuvent remplacer celles contre lesquelles le recours a été introduit.

«Les chambres néerlandophones sont très strictes»

Un peu plus tard, la cinquième chambre du CCE se penche sur un autre cas de demandeur d’asile afghan. De nouveaux éléments sont présentés. Un rapport médical évoquant une cicatrice «sous-costale» de huit centimètres. Le jeune homme est arrivé en Belgique lorsqu’il était mineur. On parle des talibans. D’un frère enlevé par des membres de la famille; d’une disparition. Les éléments sont probants. L’avocat espérait obtenir l’octroi du statut de réfugié pour son client. Le juge n’a pas le temps de faire un examen approfondi; il annule la décision du CGRA. Encore une fois.

«Au motif d’un récit jugé peu crédible, on passe à côté de documents qui pourraient avoir un rôle décisif.» Julie Lejeune, association Nansen.

À quelques mètres de là, dans une autre salle, un juge néerlandophone interroge longuement une famille afghane. Il finira par confirmer la décision du CGRA. La demande d’asile est rejetée. Un avocat s’extirpe de la salle d’audience. Il grimace un peu. «Certains dossiers afghans arrivent désormais dans les chambres francophones, tant mieux. J’ai gagné deux dossiers ce matin, en français. J’ai perdu côté néerlandophone. Les chambres néerlandophones sont plus sévères. Elles sont très strictes; il faut généralement présenter des documents, des attestations. Sans cela, c’est très compliqué.»

Ce constat, il bruit dans les couloirs du CCE depuis de longues années. Les avocats évoquent souvent une différence de traitement entre les rôles linguistiques du CCE. Une différence qui est loin d’être anodine car elle touche à l’égalité des demandeurs d’asile devant les juridictions belges. «Cela pose des questions de légalité», explique un avocat, préférant rester anonyme, car le sujet «rend tout le monde nerveux.»

Selon lui, «les demandeurs d’asile ne sont pas tous logés à la même enseigne et cela pose des questions quant à l’accès à un recours effectif»; un droit fondamental reconnu à l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Le premier président du CCE, Serge Bodart, admet qu’il existe des divergences de jurisprudence, «mais il s’agit de différences entre chambres, ou entre juges, des différences qui peuvent être liées au dossier et qui ne coïncident pas avec la frontière linguistique». L’homme, qui chapeaute le CCE depuis un an et demi, prend le sujet au sérieux: «Ma préoccupation constante est d’essayer de maintenir une certaine homogénéité de jurisprudence. C’est essentiel pour que les justiciables n’aient pas l’impression que les décisions se prennent à la tête du client.» Pour tendre vers cette unité de jurisprudence, Serge Bodart encourage les juges à suivre des formations, à «aller vers l’extérieur». Et puis, il organise une fois par mois des réunions entre présidents de chambre, mais aussi des discussions informelles autour de problématiques saillantes.

Enfin, pour les cas problématiques, des chambres réunies (francophones et néerlandophones) se concertent, parfois à la demande d’avocats. Pour les dossiers les plus emblématiques, l’assemblée générale du CCE, qui peut rassembler tous les juges, prend des arrêts de principe. «C’est l’arme ultime, explique Serge Bodart, et lorsque ça arrive ce n’est pas ‘Flamands’ contre ‘francophones’». Les chambres réunies comme l’assemblée générale permettent en théorie de dégager «un point de vue commun».

Tout en rappelant, catégorique, que «les juges sont indépendants», Serge Bodart prévient que l’analyse par le prisme de la langue est risquée: «À côté de ceux qui trouvent que les juges flamands sont trop sévères, il y a tous ceux qui voudraient prouver que les juges francophones sont trop laxistes.»

Deux fois plus de chances d’être reconnu réfugié côté francophone

Malgré tous les efforts du premier président, les divergences de traitement par des juges flamands et par des juges francophones seraient toujours bien actuelles. Mais est-ce vérifiable? Le Conseil du contentieux des étrangers ne publie plus de statistiques par rôle linguistique depuis une dizaine d’années. Par contre, tous les arrêts sont consultables sur le site internet de l’institution.

Alter Échos a compilé 303 décisions concernant les demandeurs d’asile irakiens entre juillet et décembre 2018. Il ressort de cela que les juges néerlandophones ont confirmé la décision négative du CGRA dans 88,5% des cas contre 49% dans les chambres francophones. Ces six derniers mois, un demandeur d’asile irakien avait donc quasiment deux fois plus de chances d’obtenir le statut de réfugié devant une chambre francophone que devant une chambre néerlandophone.

Les juges flamands ont octroyé directement le statut de réfugié à ces Irakiens dans seulement 4,4% des cas alors que les francophones l’ont fait dans 28,5% des affaires. Enfin, en toute logique, les écarts ne sont pas négligeables dans le cas des annulations. Dans 23% des cas, les décisions négatives du CGRA ont été annulées côté juges francophones contre 7% dans les chambres néerlandophones.

Bien sûr, il ne s’agit que d’un coup de sonde, sur quelques mois. Mais ce petit aperçu statistique indique des divergences flagrantes entre juges du nord et du sud du pays.

Un travail statistique plus scientifique (car universitaire) a été mené par Ellen Desmet, de l’Université de Gand. Elle a passé au crible 254 arrêts du CCE qui concernaient des mineurs, accompagnés ou non, demandeurs d’asile de toute nationalité. Le résultat est saisissant. Dans 89% des cas, les juges néerlandophones du CCE confirment la décision du CGRA de ne pas octroyer le statut de réfugié. Les juges francophones ne le font que dans 45% des cas.

Ces derniers annulent la décision du CGRA dans 41% des cas, au lieu de 7% côté flamand. Enfin, dans 15% des dossiers, le CCE réforme la décision du CGRA et octroie donc le statut de réfugié au mineur concerné. On descend à 4% côté flamand. «Les différences sont très grandes, commente Ellen Desmet. Mais la recherche ne portait pas sur les raisons de ces différences. Je dirais que du côté néerlandophone les juges sont plus ou moins sur la même ligne alors que, côté francophone, il existe de plus grandes différences entre juges.»

Une drôle d’orientation de la part de l’Office des étrangers

Avant de plonger dans les divergences qualitatives de l’appréciation des dossiers entre juges de rôles francophone et néerlandophone, des avocats s’interrogent: «En premier lieu, pourquoi certaines nationalités sont orientées vers le contentieux néerlandophone ou francophone?»

Car avant de passer par le CGRA puis, éventuellement, le Conseil du contentieux des étrangers, les dossiers sont «distribués» entre rôles linguistiques par les fonctionnaires de l’Office des étrangers. «Nous ne travaillons pas par nationalité», nous dit-on à l’Office des étrangers. D’abord, si le demandeur d’asile parle français ou néerlandais, il suivra la procédure dans la langue qu’il maîtrise. S’il ne parle ni l’une ni l’autre, «l’Office des étrangers choisit en fonction de la disponibilité des fonctionnaires ce jour-là, et donc de leur langue», explique Dominique Ernould, porte-parole de l’Office des étrangers. Pourtant, des avocats constatent que les dossiers sont distribués par nationalité. Jusqu’au milieu de l’année 2018, tous les dossiers afghans étaient orientés vers le contentieux néerlandophone. «C’était aussi le cas pour les Irakiens, au début, ainsi que pour les Syriens. Il s’agit de nationalités avec un immense besoin de protection. C’est difficile de dire que c’est dû au hasard, vu que les juges néerlandophones ont une approche plus restrictive», lâche un avocat.

La crédibilité au centre de toutes les attentions

L’«approche restrictive» si souvent évoquée par les avocats spécialisés en droit des étrangers concerne un enjeu primordial lorsqu’on évoque le droit d’asile: la question de la crédibilité.

L’association Nansen – un centre d’expertise juridique sur la protection internationale – a rédigé une note d’analyse des jurisprudences du CCE en fonction des rôles linguistiques. Pour Julie Lejeune, coordinatrice de l’association, «l’évaluation de la crédibilité du récit du demandeur d’asile occupe une place démesurée et peut empêcher que des documents – essentiels à la compréhension de sa situation individuelle – soient pris en considération par les instances d’asile».

Pour fonder son raisonnement, Nansen s’appuie sur un arrêt de 2012 de la Cour européenne des droits de l’homme: «Singh et autres c. Belgique». L’État belge, et plus particulièrement le CGRA et le Conseil du contentieux des étrangers, n’avait pas respecté le droit de la famille Singh à un recours effectif ni n’avait procédé à une protection effective contre tout traitement inhumain et dégradant.

L’histoire de la famille Singh était complexe. Mais elle mérite de s’y attarder, au vu de ses répercussions actuelles. Cette famille avait fui l’Afghanistan pour trouver refuge en Inde, où elle obtint des mandats de protection du Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations unies. Les Singh gagnèrent ensuite la Belgique, via la Russie. Ils y demandèrent l’asile. Le CGRA mit en doute leur crédibilité et contesta leur origine afghane. Quant aux juges (néerlandophones) du CCE, qui examinèrent le cas, ils estimèrent que ce défaut de crédibilité – relevé par le CGRA – entachait tout le dossier. Ils confirmèrent donc la décision du CGRA et ne prirent pas la peine d’examiner les documents (pourtant émis par le HCR) que l’avocat de la famille Singh présenta. «Au motif d’un récit jugé peu crédible, on passe à côté de documents qui pourraient avoir un rôle décisif dans l’appréciation du risque de persécution», détaille un avocat.

«Je dirais que, du côté néerlandophone, les juges sont sur la même ligne, alors que, côté francophone, il existe de plus grandes différences.» Ellen Desmet, Université de Gand.

Stratégie d’État

Dans tout dossier d’asile, la crédibilité du récit est essentielle. En général, les demandeurs d’asile qui fuient les persécutions ne le font pas avec une farde bien rangée contenant toutes les preuves des menaces et sévices subis. C’est donc le récit qui est au cœur de la procédure. Et ce récit doit être jugé crédible. Mais «les autorités nationales, en l’occurrence ici la Belgique, doivent contribuer à établir les faits», rappelle Julie Lejeune, et «reconnaître le bénéfice du doute» tout en prenant en considération les vulnérabilités propres aux demandeurs d’asile. Mais une chose est désormais sûre: lorsque des documents corroborent le récit, l’État doit les prendre en considération, dans tous les cas, c’est ce qu’on peut déduire de l’arrêt de la Cour européenne. «La démarche opérée en l’espèce qui a consisté tant pour le CGRA que pour le CCE à écarter des documents, en les jugeant non probants, ne peut être considérée comme l’examen attentif et rigoureux attendu des autorités», écrivaient alors les juges de Strasbourg.

Depuis 2012, d’autres arrêts sont venus confirmer l’appréciation de la Cour européenne des droits de l’homme. Et selon des avocats, l’arrêt «Singh» a «percolé dans les chambres francophones du CCE», alors que «du côté des chambres néerlandophones, on n’applique cet arrêt que lorsqu’il existe un doute quant à l’origine du demandeur, précise Julie Lejeune. Quand c’est un autre élément que l’origine qui fait l’objet d’un doute, alors les juges laissent de côté tous les documents».

Dans son bureau du CCE, Serge Bodart a lu avec attention la note de Nansen. «C’est un apport important, dit-il. L’auteur décrit une méthodologie d’analyse des documents et de la crédibilité intéressante. Je l’ai diffusée en interne et nous allons avoir une discussion pour essayer d’harmoniser l’approche. D’ailleurs, nous avançons pour dégager une méthode commune d’évaluation de la crédibilité d’un récit et la valeur des documents.»

Le premier président regrette au passage que les avocats ne fassent pas plus fréquemment usage de la possibilité de demander une audience en chambres réunies. «Si les deux parties (le requérant et le commissaire général ou l’Office des étrangers) le demandent, l’affaire sera automatiquement traitée en chambres réunies ou en assemblée générale», dit-il. Il rappelle aussi que si des avocats sont insatisfaits, ils peuvent toujours se tourner vers le Conseil d’État. Jusqu’à présent, ce dernier n’a pas remis en cause les arrêts néerlandophones du CCE relatifs aux documents et à la crédibilité. Par contre, des avocats se sont tournés à nouveau vers la Cour européenne des droits de l’homme, pour des affaires similaires à l’arrêt Singh.

On pense à la requête d’Ahmad Basra contre la Belgique, en 2017. Il semblerait que l’État belge – fébrile – fasse tout pour éviter une nouvelle condamnation par la Cour européenne qui mettrait en lumière les divergences d’approche entre rôles linguistiques.

«À côté de ceux qui trouvent que les juges flamands sont trop sévères, il y a tous ceux qui voudraient prouver que les juges francophones sont trop laxistes.» Serge Bodart, premier président du CCE.

Dans ces deux cas, les requérants ont obtenu un «règlement à l’amiable» par la Belgique (donc un titre de séjour), permettant de retirer les affaires du rôle. Serge Bodart aurait pourtant aimé que «l’affaire aille au bout. Comme ça, la Cour tranche: soit le juge a fait son travail, soit la Cour de Strasbourg dit ‘Vous n’avez rien compris’». Mais l’octroi d’un titre de séjour aux deux requérants n’est pas de son ressort. La décision se trouve plutôt du côté du gouvernement belge. Aux yeux de Julie Lejeune, il s’agit, ni plus ni moins, d’une «stratégie d’État pour éviter les condamnations».

Comment expliquer ces divergences entre juges du nord et juges du sud? Impossible de répondre avec certitude sans se lancer dans de pseudo-explications culturelles très hypothétiques. Mais, pour Julie Lejeune, «le législateur a une part de responsabilité. La dernière réforme du droit d’asile contribue peu à peu à transformer le rôle des agents de l’État. Ces derniers doivent examiner le besoin de protection et ils deviennent, progressivement, des agents à la recherche de fraudeurs potentiels».