Débats autour de l’application de la réforme de l’éducation permanente

Le secteur de l’éducation permanente connaît de gros changements depuis quelques mois. Un nouveau décret, voté sous la législature précédente,vise à le professionnaliser. Son application est progressive. Avec la publication des arrêtés en juin 2004, un premier appel s’est concrétisé par lareconnaissance de 16 associations en septembre 2005. Mais pour la majorité du secteur, que ce soit les associations anciennement reconnues ou les nouvelles prétendantes, lesdémarches ne font que commencer. Une petite centaine d’associations ont rendu une nouvelle demande de reconnaissance en mars 2005. Pour elles, le processus devrait se terminer en marsprochain, date à laquelle un nouveau train d’associations aura remis sa demande. La clôture des renouvellements des associations précédemment reconnues par ledécret de 1976 interviendra en mars 2008.

Moins d’un quart des associations anciennement reconnues ont rendu un dossier de renouvellement, mais déjà le nouveau décret modifie fortement les cadres de ce secteur.C’est même à un changement de paradigme que l’on assiste puisque de nouvelles pratiques telles la contractualisation, l’évaluation, la professionnalisation despratiques sont désormais demandées aux associations. Ce qui, au-delà des avantages potentiels, comporte néanmoins quelques risques. Alter Éduc adéjà eu l’occasion d’évoquer les difficultés rencontrées par de nombreuses associations pour entrer dans les nouveaux cadres proposés par ledécret de 2003. Nous y revenons aujourd’hui avec les trois acteurs chargés de rendre un avis dans le cadre de la procédure de reconnaissance : l’administration,l’inspection et le Conseil supérieur de l’éducation permanente.

Un changement de paradigme

Freddy Cabaraux, inspecteur-directeur à la direction générale de la Culture, replace le nouveau décret dans son contexte. « L’ancien décret ne permettaitpas de dire ce qui relevait ou non de l’éducation permanente. Le nouveau propose une définition de ce qui relève de l’éducation permanente. Maintenant, quant àsavoir si c’est la définition que le secteur attendait, c’est une autre question. » Pour l’inspecteur, l’enjeu des critères d’appartenance a été résoluà partir d’un travail sur les métiers. Le décret comporte quatre axes et autant de métiers qui doivent être reliés à une pratique. Il ne suffit pasd’être un bon animateur, un bon formateur ou un bon analyste. Il faut être ancré dans le secteur associatif en amont et en aval des activités proposées. Ledécret recentre explicitement l’obligation de performance sur le métier et l’opérationnalisation parfois au détriment des objectifs de fond. Il risque de ne pas tenircompte de la réalité des associations de terrain, principalement dans l’axe 1 (participation, éducation et formation citoyennes).

France Lebon, la directrice du Service de l’Éducation permanente, analyse le discours critique des associations anciennement reconnues comme le résultat d’une difficulté(compréhensible) à entrer dans une nouvelle démarche qui est, par plusieurs aspects, plus contraignante que le texte de 1976. « C’est un réflexed’autodéfense. C’est clair que le nouveau dossier de candidature comme les textes du nouveau décret sont complexes. Ce sont des contraintes supplémentaires. C’est certainementplus lourd mais aussi plus consistant, plus stimulant au niveau des enjeux et de projets. Dorénavant, il faut formuler un projet, une stratégie sur cinq ans. »

Un bon décret ?

De son côté, le Conseil supérieur de l’éducation permanente a envoyé, à toutes les associations reconnues, une lettre dans laquelle il rappelle ladémarche qui a présidé au nouveau décret. Datée du 4 octobre dernier, cette lettre reconnaît que « le dispositif reste tributaire de la limite descrédits budgétaires ». De même, le conseil y reconnaît les difficultés rencontrées par les associations dans le passage au nouveau décret. «Nous sommes conscients que le passage d’un système à l’autre n’est pas facile et amène toutes les lourdeurs relatives à de tels changements dans laconception et la gestion des dossiers des demandes de reconnaissance ». Mais surtout, le Conseil voulait démentir « les rumeurs qui circulent concernant ce décret(…). Il nous semble totalement non fondé de mettre ce décret ou ses arrêtés en veilleuse, rien ne permettant par ailleurs de prétendre qu’il estinapplicable, trop complexe ou trop coûteux ! (…) Le retour au décret de 1976 serait une catastrophe pour notre secteur et les avancées considérables dudécret de 2003, favorables aux associations qui s’inscrivent pleinement dans la démarche de la citoyenneté active, donc de l’éducation permanente,réduites à néant ». En outre, il se désolidarise de la manière dont l’administration communique sur l’application du nouveau décret.C’est le vade mecum produit par l’administration qui est en cause.

Pour s’informer sur les orientations et les obligations du nouveau décret, Serge Hustache, président du Conseil supérieur de l’éducation permanente, voittrois sources d’information : le décret, l’arrêté d’application et le vade mecum. Tout en rappelant que le Conseil supérieur n’est pas àl’origine du décret, il en souligne l’intérêt. « On est face à un dispositif unique au monde. C’est un décret où un État, enl’occurrence la Communauté française, donne des moyens à des citoyens pour qu’ils portent une parole critique sur son propre fonctionnement. Par ailleurs, le secteurcompte plus de 700 associations et une énorme diversité de pratiques. Ce décret ne peut contenter tout le monde. Il y a quelques petites modifications à faire, mais enproposant un financement selon le volume d’activités il a au moins le mérite de ne plus fonctionner selon le fait du prince ». Quant aux arrêtésd’application, « ils ne sont pas plus compliqués que d’autres même si on y relève certaines contradictions qu’il faudra certainement modifier. Je penseà la comptabilisation des heures prestées dans le cadre de campagnes d’information, autant d’éléments qui précisent l’application du décret.»

Informer et accompagner

Face à la complexité de la nouvelle procédure, les associations ne seraient pas seules. Pour F. Lebon, les associations peuvent compter sur « l’accompagnement des agentsdu service de l’éducation permanente et de l’inspection. Ils maîtrisent le texte et connaissent l’action des associations. (…) Mais s’ils peuvent aider les associationsà aborder la réflexion pour entrer et structurer leur action dans le nouveau décret, ils ne peuvent se substituer à elles pour finaliser le dossier ou déterminerleurs objectifs. D’ailleurs, beaucoup d’associations qui ont passé le cap soulignent que ces nouvelles contraintes les ont aussi aidées à formuler et concrétiserleurs enjeux et missions ». Pour autant, la directrice déclare avoir entendu les critiques de certaines associations : « il faut encore améliorer la gestion administrativedes dossiers, notamment en simplifiant certaines procédures et en affinant la réflexion sur certains points et critères. Mais au final, je reste persuadée que laréforme était nécessaire, notamment en ce qui concerne les grandes orientations structurantes : forfaitisation des subventions, plan d’action et contrats sur cinq ans,définition d’axes d’action, visibilisation et évaluation des actions, définition des pratiques d’éducation permanente et renforcement del’implication citoyenne, professionnalisation de certains types d’action au travers des axes de formation et d’études et analyses, tentative qui reste àaméliorer d’objectiver la quantité et la qualité des activités, … ».

Début septembre, un ajout au vade mecum évoqué plus haut a été envoyé aux associations. Cet ajout ne comporte pas de modification mais bien desprécisions quant à la manière de comprendre l’application du nouveau décret. France Lebon souligne que ces précisons vont éventuellement engendrer desmodifications pour certaines associations qui avaient mal interprété les arrêtés. Serge Hustache souhaite quant à lui « une simplification radicale de ce vademecum. Je pense que cela va faciliter les choses ».

De son côté, Freddy Cabaraux insiste sur l’importance de l’accompagnement. « L’administration de la Culture s’est toujours efforcée d’accompagner les associations dans lamesure où la maîtrise des enjeux est forcément toujours incomplète, en devenir. Nous restons en soutien dans le développement du programme d’une institution, de sesméthodes et objectifs. La question est surtout celle de chercher à faire correspondre les objectifs au fond que sous-tend le décret ».

L’enjeu de l’évaluation

De manière générale, l’enjeu de l’évaluation des politiques publiques trouve un intérêt de plus en plus marqué auprès des pouvoirspublics. Ces derniers sont amenés, vu la rareté des moyens disponibles, à objectiver l’impact des politiques mises en œuvre et à chercher à enaméliorer l’efficacité. F. Lebon estime utile pour l’association ce regard extérieur sur son travail. « Mais cela demande de sortir de cette vision, trèscourante dans le monde de l’éducation permanente, où l’on ne demande pas d’explication sur ses pratiques, où les résultats n’ont pas d’importance et où c’estessentiellement le processus qui compte ».

Mais, rassure notre interlocutrice, ce processus d’évaluation sera participatif. Au niveau des critères, l’évaluation sera réalisée à partir desquestionnaires quantitatifs (zone couverte, nombre d’heures prestées…). Mais des critères plus qualitatifs seront déployés notamment pour mesurer l’action au regard desobjectifs du décret. Freddy Cabaraux parle d’une évaluation proactive. « On n’est pas que dans le contrôle. C’est même surtout le recadrage et l’accompagnementdans la recherche de méthodes qui permettent la correspondance entre le travail de l’association et les exigences du décret. Soyons clairs : lire le dossier de reconnaissance c’estdéjà deux jours de travail. Pour une association de quartier, c’est infaisable. Il ne faut donc pas ignorer l’émergence de structures bénévoles. C’est là quese situe l’enjeu du travail d’accompagnement de l’inspection. On n’est donc pas seulement dans le contrôle. Mais ce travail ne peut se réaliser qu’au cas par cas. C’est uninvestissement très lourd notamment auprès des associations qui sont dépourvues de personnel outillé pour porter la réflexion qu’impose le décret».

Serge Hustache revendique cette logique d’évaluation. Il distingue également deux niveaux d’évaluation. Un premier quantitatif, à mettre en rapport avec lavolonté du décret de baser le financement sur un volume d’activité. Et un second qualitatif qui vise à comprendre pourquoi une activité a fonctionné ounon. « L’important, c’est que l’on puisse expliquer les raisons d’un échec sans que cela n’apparaisse comme pénalisant. Or, aujourd’hui, lesassociations ont peur d’être sanctionnées. L’évaluation ne peut se mettre en place que si on a une pérennisation des moyens. Ce qui reste le cas avec le nouveaudécret ».

Les effets pervers de la professionnalisation

Plus généralement, Freddy Cabaraux met en avant la tension entre les exigences au niveau de la professionnalisation du nouveau décret et sa philosophie, le soutien à lavie associative. « On a à la fois une exigence légale qui met en avant des aspects techniques liés à la maîtrise de métiers et cette volonté desoutenir la vie associative. Le risque c’est d’opposer une logique de type professionnelle, voire entrepreneuriale, et des initiatives sur base volontaire, limitée au niveau descompétences et du temps disponible ». Freddy Cabaraux s’interroge quant à savoir celle qui va prendre le dessus. « Est-ce que ce décret va faire émergeruniquement des structures fondées sur la professionnalisation ou bien renforcer des expériences critiques, volontaires et bénévoles ? Notre objectif est de faire en sorteque l’une n’écrase pas l’autre, qu’à terme, l’éducation permanente ne soit pas composée uniquement d’associations professionnelles. Nous avons à gérer unetension entre une méthodologie contenue dans le nouveau décret et la préservation d’outils fondés sur le volontariat, le bénévolat, des citoyens agissantdans leur cité, qui s’associent et s’investissent dans leur cité ».

La question des moyens

Autre crainte dans le secteur, les moyens alloués à la réforme. France Lebon confirme qu’avec le deuxième train, les demandes des associations actuellement nonreconnues ont augmenté. « Cela provoque un accroissement de lbesoins budgétaires d’autant qu’il y a énormément de nouvelles associations qui arrivent – et ons’en réjouit. » Des craintes ont été émises par plusieurs associations reconnues sous l’ancien décret. Le spectre de l’élagage des branchesmortes évoqué par le ministre de tutelle de l’époque, Rudy Demotte, est encore bien présent. Et les propos tenus par l’administration sur lanécessité des associations de se couler dans le nouveau décret viennent renforcer ces craintes.

Rappelons que le refinancement de la Communauté française prévoit une augmentation des budgets de 2002 à 2010. En 2005, le budget initial pour le secteurs’élevait à 23,69 millions d’euros, soit une augmentation de 3,3 millions par rapport à 2001. Pour 2006, on reste avec un même niveau de financement horsinflation. Ensuite, c’est l’inconnue. Au cabinet, on explique que l’on souhaite que la programmation budgétaire soiit respectée. Mais cela dépendra des négociationsbudgétaires, surtout lorsque l’on sait que le ministre du Budget affirme qu’« aucun crédit n’est acquis d’une année à l’autre. »

Mais ces augmentations substantielles seront-elles suffisantes au regard de l’ambition du décret et surtout des demandes du secteur, qu’il soit reconnu ou en attente dereconnaissance ?

Au regard des simulations, par ailleurs très hypothétiques vu l’absence d’indications précises sur l’intention des associations et l’incertitude surl’issue des demandes, la directrice du service de l’éducation permanente considère que les crédits prévus sont insuffisants pour couvrir les demandes potentielles.Pour cette dernière, la difficulté réside dans la gestion annuelle d’un budget alors que des incertitudes demeureront sur toute la période transitoire. Une règle aété adoptée : pour une même année civile, toutes les subventions seront au même pourcentage pour toutes les associations reconnues, que l’on soit audébut ou à la fin d’un contrat programme.

Un ou deux avis pour l’administration ?

Un autre enjeu, qui n’a pas été évoqué directement avec nos interlocuteurs, et pour cause, concerne la différence de lecture entre l’administrationet l’inspection. Une question parlementaire avait, en juin dernier, attiré l’attention de la ministre sur le double avis de l’administration. Les arrêtésprévoient en effet qu’avec le Conseil supérieur, le service de l’éducation permanente et l’inspection remettent chacun un avis à la ministre. Le 18octobre dernier, les députés Yves Reinkin (Écolo) et Denis Grimberghs (CDH) ont interpellé la ministre Fadila Laanan en Commission Culture du Parlement de laCommunauté française sur cette question.

Si le premier veut renforcer l’indépendance des avis de l’administration, d’une part, et de l’inspection, d’autre part, le second veut au contraire les atténuer. YvesReinkin demande que l’on distingue bien les avis du Service de l’Éducation permanente et de l’inspection. Il propose que le premier se limite à la forme et le secondau fond. Sinon, « la décision finale ne ferait qu’entériner les deux avis obligatoirement similaires du service et de l’inspection ». Autrement dit, dans cettesituation, l’avis de l’administration compterait double. Et de se demander « à quoi pourrait dès lors servir l’avis du Conseil supérieur ? ». PourDenis Grimberghs, il faut au contraire supprimer ce double avis, en donnant la primauté à celui du service de l’Éducation permanente. Rappelant que cette disposition setrouve dans l’arrêté, c’est-à-dire qu’elle est modifiable sur décision de la ministre, il propose que le rapport de l’inspection soit joint àcelui du service, le ministre pouvant en prendre connaissance dans le but d’éclairer son jugement.

Quant à la ministre, elle relève que pour le premier train, « les avis sont divergents dans 28% des cas, qu’il y ait eu ou non concertation. Il conviendra sans doute demodifier l’arrêté pour que l’administration n’émette plus qu’un seul avis ». En coulisse, on confie qu’elle souhaite désormais quel’administration et l’inspection se concertent sur leurs avis, qu’elle considérera désormais comme deux parties d’un seul et même avis. Un seul avis mais avec deuxsous-parties indépendantes : un moyen terme entre les propositions d’Yves Reinkin et de Denis Grimberghs, donc. Le cabinet explique que chacune des deux parties a étéinvitée à lister les problèmes dans l’application du décret et qU’une négociation aura lieu dans les prochaines semaines.

Une clarification des enjeux

Sans entrer dans ce débat, Serge Hustache renvoie les deux protagonistes dos-à-dos. « Au Conseil, on a constaté que des associations reçoivent des informations quine sont pas exactes de la part de certains membres du Service de l’Éducation permanente ou de certains inspecteurs. C’est clairement une forme de résistance qui se manifestecontre la mise en œuvre du décret. Ce sont des comportements individuels auxquels sont confrontées les associations. Nous avons reçu le témoignage de plusieursassociations allant dans ce sens. Il faudra bien à un moment ou un autre crever l’abcès ». Plus fondamentalement encore, le président du Conseil évoque uneingérence de l’administration dans le choix des thèmes d’action. « Or, le décret sous-tend que ces thèmes sont du ressort de l’association. Ceserait d’ailleurs fort de café que des organisations d’éducation permanente se voient dicter les orientations de leur travail. En fait, on a créé au sein desorganisations reconnues une sorte de psychose, une panique artificielle visant à mettre en difficulté l’application du décret. »