Finances des CPAS: action sociale en péril?

L’action sociale des CPAS est-elle menacée par des problématiques de financement? Confrontés à une augmentation des besoins, parallèlement à une injonction de faire des économies, les CPAS ne semblent pas loin de craquer. Leurs responsables témoignent.

Au centre de Bruxelles, la commune de Molenbeek concentre son lot de précarité. Le CPAS compte 5.000 bénéficiaires du revenu d’intégration, dont 2.000 jeunes de 18 à 25 ans. Environ 1.100 personnes séjournent illégalement sur son territoire. «On n’a jamais eu autant besoin des CPAS», plaide Roland Vandenhove, qui préside le centre d’action sociale. Et pourtant celui-ci manque cruellement de moyens. «La commune a un problème de financement structurel qui remonte aux années septante et aux travaux de reconstruction qui ont suivi les travaux d’aménagement du métro, analyse-t-il. Financée pour une bonne part par le biais de l’impôt des personnes physiques et du précompte immobilier, avec une population précaire, la commune reste sous-financée.» Aujourd’hui sous plan d’assainissement, la situation de la localité bruxelloise et de son CPAS n’a pas de quoi réjouir: non-remplacement des personnes qui partent à la pension, non-reconduction des contrats à durée déterminée, annulation de projets d’investissements, frein dans l’expansion de la politique d’insertion socioprofessionnelle via les articles 60, audit en maisons de repos, interruption de la participation du CPAS à un projet de Community Land Trust (CLT)… «Dans une commune comme Molenbeek, c’est stupide de nous demander de faire des économies», se désole le président du CPAS.

Explosion des bénéficiaires en 2015 et 2016

Le cas de Molenbeek n’est pas isolé. De nombreuses communes bruxelloises et wallonnes éprouvent un malaise face à l’augmentation des besoins. Au fil du temps le nombre de bénéficiaires du revenu d’intégration sociale en Belgique n’a fait que croître, passant de 81.442 en 2003 à 126.645 en 2015, cette dernière année ayant connu une véritable explosion, avec un taux de croissance moyen de 12,4% par rapport à 2014(1). Un bond jamais observé auparavant.

En cause de l’augmentation constante du nombre des bénéficiaires du RIS? L’exacerbation de la précarité et des inégalités sociales, particulièrement depuis la crise de 2008. Quant au pic de 2015, il doit être attribué aux récentes réformes de la législation du chômage. Fin de droits des allocations d’insertion, dégressivité, renforcement de l’activation, l’ensemble de ces mesures explique les deux tiers de l’augmentation, qui a surtout touché la Région wallonne (+16,5%, contre +8,6% à Bruxelles). En 2015, le CPAS de Mons a par exemple hérité de 400 nouveaux hors-serie, soit une hausse de 18-19%.

«Jusqu’en 2015, le nombre de bénéficiaires du revenu d’intégration et le nombre de chômeurs évoluaient plus ou moins en parallèle, analyse Alexandre Lesiw, directeur général au SPP Intégration sociale. Depuis l’année dernière, pour la première fois, il y a un inversement de la courbe: alors que les chiffres du chômage baissent, ceux du revenu d’intégration continuent leur progression.» Un tiers des 29.000 personnes exclues des allocations d’insertion en 2015 sont ainsi venues frapper à la porte des CPAS du pays.

Après une année 2015 difficile, 2016 ne s’annonce pas meilleure. «Si cette année le choc des mesures relatives aux allocations d’insertion sera partiellement amorti, l’impact de l’afflux des réfugiés reconnus qui peuvent bénéficier du revenu d’intégration va avoir lieu, commente Alexandre Lesiw. On l’estime à environ 12.000 hors-serie, deux tiers de réfugiés reconnus et un tiers de protections subsidiaires.»

Des mécanismes de compensation financière ont été prévus par le fédéral. Le premier pour dédommager les CPAS du transfert de la charge depuis la sécurité sociale vers les caisses locales à la suite des réformes du chômage (une indemnité forfaitaire supplémentaire est versée aux CPAS en fonction de leur nombre de hors-serie de RIS). Le second, en discussion, entend donner aux CPAS les moyens de faire face à l’augmentation de la charge de travail due à la «crise de l’asile».

«Jusqu’ici, l’enveloppe est insuffisante pour couvrir l’ensemble des coûts indirects comme l’accompagnement social, les cautions locatives ou encore les frais scolaires», estime Luc Vandormael, président de la fédération wallonne des CPAS, qui rappelle que le revenu d’intégration sociale en tant que tel n’est remboursé que partiellement par l’État fédéral, la différence devant être comblée par les communes (voir encadré). Raison pour laquelle il souhaiterait une (nouvelle) revalorisation structurelle de ce taux de remboursement (ce dernier avait été augmenté de 5% en 2014).

Les CPAS belges représentent 22% des dépenses totales des administrations locales (communes/CPAS/zones de police/provinces). Contrairement aux communes et aux provinces, ces institutions – tout comme la police – n’ont pas de pouvoir fiscal et dépendent majoritairement de subsides et de dotations, qui représentent environ 85% de leurs recettes.

En outre, environ 15% des recettes des CPAS sont des recettes propres provenant principalement des quotes-parts des bénéficiaires pour des services comme les repas à domicile, l’aide à domicile ou les maisons de repos(2).

Ces chiffres sont des moyennes et peuvent varier fortement d’un CPAS à l’autre. Exemple: un CPAS peut être responsable de cinq maisons de repos – activité qui génère des recettes et doit être à l’équilibre – tandis que, dans d’autres localités, les maisons de repos sont une matière communale.

Les subventions que reçoivent les CPAS émanent des différents niveaux de pouvoir, et varient selon les activités menées par chaque CPAS:

• un subside fédéral est octroyé à tous les CPAS pour le remboursement d’une partie du revenu d’intégration (RIS) (le pourcentage remboursé diffère d’un CPAS à l’autre, de 55 à 70%, selon le nombre de ses bénéficiaires)(3) et pour le traitement de ces hors-serie (320 euros par dossier);
• divers subsides fédéraux (fonds mazout, fonds énergie, fonds sport et culture, maribel social), régionaux (fonds spécial d’action sociale en Wallonie, aides à l’emploi, points APE…), communautaires ou européens (FSE) sont attribués et peuvent varier selon les activités menées et les types d’aides accordées (alphabétisation, insertion sociale, ISP, petite enfance, énergie, santé…);
• dans chaque commune, une dotation comble les trous et finance les activités non subsidiées par ailleurs.

CPAS et communes en tension

Dans chaque commune, une dotation permet donc aux CPAS de combler le trou émanant du caractère partiel du remboursement du RIS par le fédéral, mais aussi de financer des aides et activités sociales – variables selon les choix locaux – qui ne sont pas subsidiées par d’autres niveaux de pouvoir. Ces dotations occupent une part non négligeable au sein des budgets communaux: entre 10 et 15% selon le type de commune. Or depuis la crise de 2008, elles n’ont cessé d’augmenter (entre +4,4 et 5,2% en moyenne par an selon les régions entre 2008 et 2014; entre +4,8 et 15% entre 2014 et 2015), rapportent les études Belfius sur les finances locales (années 2014 et 2015).

On peut imaginer les âpres négociations qui doivent se mener quand il s’agit de clôturer un budget communal. «Moi j’ai de la chance, exprime Colette Burgeon, présidente du CPAS de La Louvière. Notre bourgmestre a été président du CPAS auparavant.» Il comprend donc les besoins et modes de fonctionnement de cette institution. Mais tous les CPAS ne bénéficient pas de la même bienveillance. Certains subissent de fortes pressions de la part des communes afin de diminuer leur «train de vie».

«Le CPAS est souvent vu comme un centre de coûts qui ne rapporte rien, regrette Dominique Decoux, qui préside le CPAS de Schaerbeek. C’est pourtant aussi le cas de la police. Je ne dis pas qu’il faut remettre en question les dépenses de la police, mais avec les CPAS, il y a toujours ce soupçon de laxisme. On nous demande de réduire nos coûts et d’augmenter la qualité de notre travail…»

«Je suis en concurrence avec l’échevin de l’enseignement qui a besoin de profs ou l’échevin de la petite enfance qui doit ouvrir des places en crèches. On est tous sur la défensive, parce qu’il y a un problème structurel de sous-financement», ajoute Roland Vandenhove, qui revendique la mise en place d’un mécanisme de solidarité entre communes pauvres et riches. Et si, en Région wallonne, l’existence d’un «fonds spécial de l’aide sociale» permet un léger effet redistributif entre les CPAS, celui-ci est insuffisant pour rétablir les déséquilibres.

Cerise sur le gâteau: la nécessité pour les communes de participer au «pacte de stabilité budgétaire» imposé par l’Europe (le pacte de stabilité 20015-2018 intègre de manière formelle et contraignante les pouvoirs locaux). Certaines d’entre elles, particulièrement étranglées, sont sous «haute» surveillance pour leur gestion des deniers publics et subissent un plan d’assainissement rigoureux. C’est le cas de Molenbeek et de Schaerbeek à Bruxelles, ou de La Louvière en Région wallonne. Des communes où les besoins sont pourtant criants.

«La politique sociale devient une politique comptable où règnent les statistiques, la rationalité et les économies avant tout. Le social n’est plus qu’un coût», résume Ricardo Cherenti, conseiller de la fédération wallonne des CPAS (UVCW), lors de son intervention en octobre dernier à l’occasion des six ans du Centre de référence en médiation de dettes pour la province de Namur (Medenam).

Aides et services menacés

En Wallonie, les bénéficiaires ont crû de 56% en 11 ans mais, sur le même laps de temps, le personnel a diminué de 23%(4). Si ces chiffres mériteraient d’être affinés(5), il est certain que le nombre moyen de hors-serie à traiter par un AS est en augmentation. Une hausse qui suscite de la frustration chez les professionnels.

Outre le remboursement partiel du revenu d’intégration par le fédéral, chaque CPAS reçoit une somme de 320 euros par dossier pour financer la charge de travail. «Ces 320 euros n’ont plus été indexés depuis des années, se plaint Dominique Decoux. Les équipes de première ligne sont sur les genoux, la charge de travail est insupportable et la qualité susceptible de baisser considérablement.» Marc Barvais confirme: le CPAS de Mons a subi une perte de près de 30 ETP entre 2011 et 2014. «Aujourd’hui, c’est impossible d’absorber du travail en plus sans engager. Ou alors nos assistants sociaux ne feront plus le même métier.»

Si ce n’est pas le personnel qui est mis en touche, ce sont des services ou des types d’aides qui sont mis en danger.

Depuis les années 1980, une kyrielle de nouveaux services avaient vu le jour dans les CPAS pour répondre aux problématiques du sans-abrisme, de l’accès à l’alimentation, à l’énergie ou au logement, pour favoriser l’insertion sociale, l’alphabétisation ou encore l’insertion socioprofessionnelle. Depuis 2013, la presse s’en est fait l’écho(6), certains d’entre eux ont mis la clef sous le paillasson.

«En 2015, nous avons dû fermer notre service de titres-services, témoigne Colette Burgeon, du CPAS de La Louvière. Nous avons ainsi réalisé une économie de 0,5 million d’euros. Ça ne s’est pas trop mal passé: les personnes qui nettoyaient ou faisaient du repassage ont été ‘recasées’ à la commune, dans une maison de repos ou dans le privé. Mais ça n’a pas été facile.»

Certains de ces services ne sont pas complètement rayés de la carte. Ils sont parfois repris par intercommunale, une asbl, voire une boîte privée (dans le cas des titres-services). «Mais ils sortent la plupart du temps du giron du service public», regrette Ricardo Cherenti.

Ce sont aussi des aides sociales qui sont réduites ou sacrifiées. «À Schaerbeek, on a dû un peu restreindre le remboursement des factures intermédiaires énergie car les demandes d’intervention dépassaient ce que le subside du fonds énergie nous permet de rembourser», illustre Dominique Decoux. «On sait que certains CPAS en arrivent à devoir réduire les aides sociales, rapporte Philippe Defeyt, président du CPAS de Namur. Cela n’est plus remboursé, ou plus qu’à moitié. Mais c’est une boîte noire. On sait que ça se passe, mais dans quelle proportion?»

Les statistiques et témoignages recueillis révèlent enfin, à certains endroits, un tassement de la politique d’insertion socioprofessionnelle des CPAS via l’engagement de personnes sous contrats article 60. «S’il y a une vraie contrainte budgétaire, c’est le choix le plus facile à faire parce que vous ne lésez personne en apparence», commente Philippe Defeyt. On empêche «juste» des personnes supplémentaires d’accéder au dispositif. Outre le caractère social de la mesure, l’article 60 contribue pourtant à ralentir la croissance du nombre de bénéficiaires du RIS, puisque les personnes engagées accèdent à l’emploi ou, au bout du compte, au régime du chômage. 

Vers des CPAS «Mister Cash»?

Certains semblent, jusqu’ici, tirer leur épingle du jeu. Marc Barvais, président du CPAS de Mons: «À Mons, toute l’action sociale se trouve au niveau du CPAS: l’égalité des chances, la politique des aînés, le handicap, la santé, la petite enfance. Il n’y a pas d’affaires sociales traitées par la commune. Cela a permis d’homogénéiser la politique sociale, il n’y a pas de doublons. C’est un élément qui a peut-être permis d’amortir un peu les changements.» Un facteur positif auquel il faut ajouter les nombreuses synergies réalisées avec la Ville de Mons qui ont abouti à la fusion de toute une série de services de support (informatique, marchés publics, service technique).

D’autres s’en sortent en multipliant les réponses à des appels à projets. «Mis à part la fermeture de notre service titres-services, nous avons réussi à ne pas licencier de personnel, explique Colette Burgeon. On a dû rentrer des appels à projets pour continuer à nous financer. Mais ce sont des emplois précaires parce que limités dans le temps.»

Une chose est sûre, tous craignent aujourd’hui une baisse de la qualité du travail ainsi que la suppression d’aides et de services sociaux, qui ferait faire aux CPAS une volte-face en les confinant à nouveau dans leur mission première d’octroi de l’aide financière.

Et pour beaucoup, un point de rupture a été atteint. «Si on doit faire plus d’efforts, je ferai de la résistance. C’est soit augmenter encore la charge de travail des AS, soit supprimer un service d’alphabétisation ou d’aides familiales. Couper là-dedans? Je ne le ferai pas. C’est bien beau de nous accuser de tous les maux, mais il faut nous donner les moyens de faire notre travail», conclut Roland Vandenhove.