Lancées à la fin des années 1970, les aides directes à la personne avaient pour objectif de répondre à la demande croissante de logement par des famillesà bas revenus. Aujourd’hui, entre 50 et 80 % des allocations logement1 seraient absorbées par la hausse des loyers.
Dans le numéro d’octobre de la revue française Économie et statistique , Gabrielle Fack livre une analyse sur « Pourquoi les ménages pauvrespayent-ils des loyers de plus en plus élevés ? L’incidence des aides au logement en France (1973-2002).2 » Une étude qui devrait en intéresser plusd’un, à l’heure où l’on réfléchit de plus en plus à la mise sur pied d’une allocation loyer en Belgique, en particulier en Région deBruxelles-Capitale.
Objectif de l’étude
L’auteur rappelle tout d’abord que les aides directes aux personnes sont apparues à la fin des années 1970, vu l’inefficacité des aides à la pierre.« Les aides à la personne, en théorie, permettent de mieux cibler les populations pour qui le logement, qui demeure le premier poste de consommation, représente une chargejugée trop importante, explique Gabrielle Fack. Or, le développement de ces aides s’est accompagné d’une augmentation du coût du logement pour lesménages locataires les plus défavorisés. » D’où cette étude, dont l’objectif est d’évaluer l’impact des aides au logement surla hausse des loyers des ménages à bas revenus.
Évolution parallèle
Pour procéder à son analyse, l’auteure s’appuie, entre autres, sur les sept enquêtes « Logement » réalisées par l’Insee et quipermettent d’étudier l’évolution des loyers au m2 en fonction du revenu des ménages sur une longue période.
Tout d’abord, elle constate une forte hausse des loyers des ménages à bas revenus entre 1973 et 2002. Cette hausse est due, en partie, à l’évolutionsocio-démographique de la population des ménages à bas revenus : personnes âgées vivant en milieu rural en 1973 ; population jeune et citadine en 2002. Ce quin’est pas sans répercussions sur le type de logement consommé par les ménages à faibles revenus. Mais, pour l’auteur, cela n’explique pas tout.
Elle note en effet que les aides aux personnes ont été fortement développées sur la période étudiée. De plus, l’extension des aides aulogement – mises en œuvre entre 1990 et 1993 – est contemporaine de la croissance des loyers. Dès 1977, le nombre de ménages ayant accès à l’aidepersonnalisée au logement (APL) est allé croissant. Cependant, beaucoup de ménages à faibles revenus ne pouvaient en bénéficier. La réformeopérée entre 1990 et 1993 a permis d’étendre les aides à tous les ménages à bas revenus : de 31 % à en 1988 à 43 % en 1996, soit uneprogression de 24 % à 37 % dans le secteur privé et de 42 % à 50 % dans le social.
« Dans le même temps, le montant d’aide pour un bénéficiaire a peu augmenté, passant de 143 euros à 156 euros, ce qui correspond à une hausseplus faible que les loyers », pointe Gabrielle Fack. Avant d’ajouter que « les hausses de loyers ont eu lieu au même moment que l’augmentation des aides pour lesménages des premiers déciles [les locataires les plus pauvres]. »
Hypothèses…
Gabrielle Fack a mesuré l’impact des aides sur les loyers du secteur privé, en tenant compte de trois jeux d’hypothèses :
• la hausse des loyers résultant des aides est « un phénomène transitoire de court terme qui s’ajustera progressivement à long terme » ou alors« les logements des différents sous-marchés sont très peu substituables » (taille, situation, logements pour étudiants, etc.) ;
• il y aurait « un effet inflationniste des aides causé par la confrontation entre une demande et une offre moins élastique de logement, sans présupposer que lesbailleurs cherchent à capter une part de l’aide » ou alors « l’effet inflationniste des aides s’explique par la structure non concurrentielle des marchés» et les bailleurs procéderaient à une discrimination suivant que les ménages reçoivent ou non des aides ;
• enfin, la hausse des loyers des ménages à faibles revenus pourrait s’expliquer « en avançant l’hypothèse que les aides ont permis à cesderniers d’accéder à des logements de meilleure qualité ».
… et tentatives d’explications
Sur la base de calculs, l’auteure établit que « lorsque l’aide au m2 augmente d’un euro, le loyer au m2 augmente de 0,78 euro. Autrement dit, 78 %des aides au logement ont été absorbées par la hausse des loyers et seulement 22 % des allocations ont permis aux ménages de diminuer leur charge de logement. » Cerésultat vaut pour une situation où l’élasticité de l’offre de logements à court et à moyen terme est nettement plus faible que celle de lademande. Dès lors, on peut calculer la part de la hausse des loyers des ménages à bas revenus due aux aides : celle-ci correspondrait à 58 %, compte tenu du fait que« entre 1988 et 2002, les aides au logement du premier quartile ont augmenté 22,2 euros et les loyers de 29,9 euros. »
Néanmoins, la réforme des aides a aussi bénéficié aux ménages étudiants, alors qu’ils en étaient écartés auparavant– à moins d’occuper un logement conventionné. L’arrivée de ceux-ci a pu avoir un impact sur la hausse des loyers des autres ménages à bas revenus.Premiers bénéficiaires de la réforme de 1990-1993, « ils représentaient, en 1994, 58 % des bénéficiaires de l’extension de l’allocation delogement à caractère social (ALS) et le quart des allocataires de cette prestation. Ainsi, parmi les locataires du secteur privé dont la personne de référence estétudiante, seulement 6 % recevaient des aides au logement en 1988 alors qu’ils sont 79 % en 2002. Dans le même temps, le pourcentage de ménages étudiants adoublé. » En fait, les étudiants ont surtout contribué à la hausse des loyers en exerçant une pression sur la demande dans les quartiers où ils se sontinstallés.
Enfin, Gabrielle Fack constate que la hausse des loyers n’est pas le fait d’une amélioration qualitative des logements, même si le confort de base (sanitaires, chauffage)a crû entre 1984 et 2002 pour les deux premiers quartiles. L’auteure reconnaît aussi que « les indicateurs de qualité utilisés sont très imparfaits(…) On ne peut pas savoir si les propriétaires ont effectué des travaux de réfection ou de mise aux normes justifiant des augmentations de loyer. »
Conclusion négative
« Les résultats obtenus paraissent donc conduire à une évaluation négative du système des aides personnelles au logement », conclut l’auteure.Même si elles sont ciblées sur les faibles revenus, « la très faible élasticité de l’offre privée de logement – à court et moyenterme – réduit fortement la somme utilisable par les ménages à bas revenus ». En conséquence, l’auteure invite à « se demander pourquoil’offre de logement à court et à moyen terme en France a été si peu élastique sur la période et à en tenir compte dansl’élaboration des politiques du logement. »
1. Il existe trois types d’aide au logement en France : l’allocation de logement familiale (ALF) pour les familles ; l’allocation de logement à caractère social(ALS) pour les catégories autres que les familles ; et l’aide personnalisée au logement (APL) pour les locataires d’un logement ayant fait l’objet d’uneconvention – avec l’État – assurant sa qualité minimale, ou certains propriétaires d’un logement acheté ou amélioré.
2. Économie et statistique – « Logement : aspects économiques et sociaux », n° 381-382, Insee Paris, octobre 2005. La revue est téléchargeablesur le site de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)
Gabrielle Fack appartient au PSE Paris Jourdan Sciences économiques, unité mixte de recherche CNRS-Ehess-ENPC-ENS.
