La Constitution à la rescousse des chômeurs?

Un projet de loi « fourre-tout » viserait à empêcher certains recours contre la dégressivité renforcée des allocations de chômage. D’autres voies de recours existeraient cependant. Elles font appel à la Constitution.

C’est un texte à l’aspect banal, mais qui fait naître des suspicions dignes de l’affaire Wikileaks. Son nom – projet de loi du 13 février 2014 portant des dispositions diverses en matière de sécurité sociale – n’invite pourtant pas à la rêverie romanesque. Mais pour certains élus fédéraux, dont une Zoé Genot (Ecolo) toujours à l’affût des « mauvais coups » de « Docteur No » Monica de Coninck – ministre fédérale de l’Emploi – ce paquet de 173 pages contient quelques articles imbuvables. Des articles qui pourraient venir empêcher certains recours contre la dégressivité des allocations de chômage. Ou à l’égard de tout autre pan de la réforme du chômage.

Il y a 70 ans déjà…

Que contient le projet de loi ? Pour comprendre ce qui se passe, il convient de revenir 70 ans en arrière. À la date du 28 décembre 1944 pour être précis. « C’est la date d’un arrêté-loi concernant la sécurité sociale, explique Daniel Dumont, professeur de droit de la sécurité sociale à l’ULB. Ce texte habilitait le gouvernement à adopter des arrêtés royaux pour organiser chaque grande branche de la sécurité sociale. Et puis, au fur et à mesure des années, chacune de ces branches a été dotée d’une loi. L’arrêté-loi a donc été vidé peu à peu de son contenu. » Sauf pour ce qui concerne l’assurance chômage, prévue par l’article 7. « Pour cette branche-là, le travail n’a jamais été effectué. Toute la réglementation du chômage tient toujours dans un simple arrêté royal, completé par un arrêté ministériel », continue Daniel Dumont. Cet anachronisme n’est pas sans conséquences. Car un arrêté permet au gouvernement de ne pas passer par le Parlement lorsqu’il prend une décision. C’est le gouvernement dans son ensemble qui décide, dans le cas d’un arrêté royal. Ou le ministre de l’Emploi, dans le cas d’un arrêté ministériel.

Voilà donc le régime du chômage « fragilisé » en quelque sorte, comparé aux autres branches de la sécurité sociale. Pour le modifier, point besoin du Parlement. « Cette délégation de compétences au gouvernement ou au ministre est beaucoup trop grande », analyse Daniel Dumont. Et pourrait permettre des recours devant les tribunaux du travail. Ceux-ci ne viseraient pas directement la dégressivité des allocations, par exemple, mais bien cette trop grande délégation. L’effet serait cependant le même. Un tribunal pourrait décréter que le gouvernement n’a pas de bases légales assez solides pour modifier seul le régime du chômage. C’est pour pallier cette faiblesse que le gouvernement a rédigé les articles contenus dans le projet de loi portant des dispositions diverses du 13 février 2014. « Ces articles sont censés venir bétonner l’arrêté loi de 1944, et la compétence du gouvernement », explique Daniel Dumont.

Pas quitte pour autant ?

Alors, le gouvernement peut-il pousser un grand ouf de soulagement ? Pour le professeur Dumont, la réponse est non. « Zoé Genot s’inquiète peut-être un peu trop. Les articles ajoutés viendront compliquer des recours basés sur la trop grande délégation de compétences, mais il existe d’autres motifs de recours. » Il a d’ailleurs rédigé un article à ce sujet dans le  Journal des tribunaux  du 30 novembre 2013. Un article qui commence à faire du bruit. On peut y lire que  le renforcement de la dégressivité des allocations, mais aussi d’autres réformes opérées dans le régime du chômage, pourrait venir heurter le principe de standstill attaché à l’article 23 de la Constitution. Un article qui consacre « les droits économiques, sociaux et culturels ». « Le principe de standtsill revient à dire que l’on ne peut pas revenir sur les droits acquis à ce niveau, sauf dans certaines conditions. Il n’est pas mentionné comme tel dans la Constitution, mais il y a unanimité chez les juristes et les juges pour dire qu’il est attaché à l’article 23 », explique Daniel Dumont.

Les conditions pour pouvoir déroger au standstill sont tout d’abord « de fond ». La réforme portant atteinte à un acquis social doit poursuivre un but d’intérêt général. Elle doit également être nécessaire pour atteindre ce but. Et enfin, le recul opéré ne peut pas être disproportionné. Sur la forme, l’auteur de la réforme doit expliquer pourquoi la réforme est effectuée. Or, pour Daniel Dumont, cela n’a pas été fait dans l’arrêté royal et l’arrêté ministériel du 23 juillet 2012 instaurant la dégressivité. « Il n’y a aucune explication. Au minimum, la condition de forme n’a pas été respectée par le gouvernement, souligne-t-il. Ce non-respect rejaillit sur les conditions de fond. Puisqu’il n’y a pas d’explications, on peut se poser des questions à propos de l’intérêt général, de la nécessité de la réforme ou de sa proportionnalité. »

Cet ensemble de problèmes pourrait donner lieu à des recours. Des recours qui ont d’ailleurs débuté. Du côté de Verviers, la FGTB en a déjà introduit un, basé sur le principe du standstill. Un petit évènement lorsque l’on sait que les syndicats rechignent en général à passer par les prétoires, leur préférant la rue, les grèves ou la négociation. En tout cas, « la FGTB fédérale a maintenant décidé qu’il devait y avoir un cas dans tous les ressorts des cours du travail du pays », explique Daniel Richard, secrétaire régional interprofessionnel FGTB Verviers et Communauté germanophone. Pourquoi les cours du travail ? « Nous allons bien sûr commencer par les tribunaux du travail, mais si nous y obtenons gain de cause, il est sûr que l’avocat de l’Onem fera appel. Et si nous perdons, c’est nous qui feront appel », explique notre interlocuteur. Avant d’ajouter que des recours concernant d’autres pans de la réforme du chômage, notamment les allocations d’insertion, sont aussi dans les cartons. « Mais pour cela, nous devons attendre que quelqu’un soit lésé, ce qui n’arrivera pas avant le 1er janvier 2015. Mais pour le deux janvier, j’ai déjà un cas », anticipe Daniel Richard.

Le projet de loi renvoyé en commission

Quoiqu’il en soit, les rebondissements dans cette affaire sont nombreux. Le projet de loi du 13 février 2014 aurait dû être voté par le Parlement fédéral le 13 mars. Ce qui n’a pas été fait : le texte a été renvoyé en commission des affaires sociales. À l’heure où nous écrivions cet article (18 mars 2014), il se chuchotait même que le gouvernement pourrait abandonner les articles incriminés. Pour certains, c’est le PS, déjà mal à l’aise suite aux différentes réformes du chômage, qui aurait opéré ce replis stratégique. Les élections approchent… Ou bien est-ce dû aux nombreux messages qui auraient été envoyés aux parlementaires par certains citoyens ? Corine Barella est de ceux-ci. Ancienne journaliste, actuellement sans emploi, cette blogueuse – son blog : http://actuchomage.info – suit de près les dossiers relatifs au chômage. Un recours contre la dégressivité des allocations de chômage, basé sur le standstill, a d’ailleurs été introduit à Liège sur la base de son cas. « J’ai envoyé un courriel à chacun des parlementaires francophones du fédéral », explique-t-elle. Son contenu ? Dire grosso modo aux élus que les articles contenus dans le projet de loi renforceraient le fait que le gouvernement ne doive pas passer devant le Parlement pour des questions relatives au chômage. « Cela vous rendra vous, député, obsolète, et niera à jamais notre citoyenneté à nous, chômeurs », y écrit-elle.

À moins qu’une autre explication existe. Les articles introduits dans le projet de loi du 13 février 2014 sont en effet censés être rétroactifs. Et produire leurs effets… dès le 1er juillet 2012. Or « la Cour constitutionnelle n’aime pas la rétroactivité, surtout si c’est pour éviter des recours », souligne Daniel Dumont. Le gouvernement aurait-il eu peur ? Ce qui est sûr, c’est que des amendements sont en préparation du côté de l’opposition Ecolo. « Il s’agit de dire que c’est au Parlement de décider en matière de chômage », conclut Zoé Genot.