La lutte contre la pauvreté à Bruxelles est-elle efficace? On mesure

Mesurer l’impact d’une décision politique sur le terrain, c’est un objectif légitime, mais il n’est pas neuf. C’est tout l’enjeu de la recherche de Gille Feyaerts, membre de l’Observatoire de la santé et du social de Bruxelles-Capitale, qui veut mettre en place un test d’impact des politiques pour mieux lutter à l’avenir contre la pauvreté à Bruxelles. 

On n’en est encore qu’à quelques balbutiements théoriques avant de voir un tel test d’impact dans la pratique bruxelloise. Mais la détermination est bien là. Dans la note de politique générale relative à la lutte contre la pauvreté du précédent gouvernement (2009-2014), la Région s’était engagée à développer un test d’impact sur la pauvreté. «Préalablement à toute décision politique importante, il y a lieu de vérifier quel en serait l’impact sur la pauvreté en contrôlant si elle aura des conséquences similaires ou non pour les différents groupes de la population et provoquera ainsi des inégalités (ou davantage d’inégalités) sur la base de la nationalité ou de l’origine, du sexe, du statut socioéconomique. Ce test d’impact sur la pauvreté doit être élaboré conjointement et appliqué respectivement par le gouvernement bruxellois et les collèges des trois Commissions communautaires.»

C’est l’Observatoire de la santé et du social qui a été chargé de l’élaboration de l’outil. Prenons par exemple l’affirmation forte de la fonction internationale de la capitale: quelles pourraient être les conséquences en termes de pression immobilière? Les plus pauvres pourront-ils encore se loger à Bruxelles? Et en termes d’emploi, les moins-qualifiés en trouveront-ils? Tout l’enjeu du test d’impact est là: comment intégrer les problématiques de pauvreté et d’inégalités dans une politique de développement…

Le test d’impact analyserait systématiquement les conséquences d’une décision sur la pauvreté. C’est ainsi qu’une mesure phare décidée par le gouvernement bruxellois dans la lutte contre le chômage des jeunes comme la «Garantie jeunes» pourrait, via ce test, jouer un rôle déterminant dans la lutte contre la pauvreté des jeunes: à qui s’adresse cette mesure? Dans quelles conditions fonctionne-t-elle? Quels sont les mécanismes mis en œuvre par l’intervention et quels sont les effets attendus?

Pour arriver à des changements politiques, on ne peut pas se limiter à l’analyse descriptive d’une problématique comme la lutte contre la pauvreté. Il faut qu’il y ait aussi des informations sur les manières d’intervenir et sur les pistes d’action. C’est une fonction d’aide à la décision politique qui est moins développée à l’Observatoire jusqu’à présent, selon le chercheur Gille Feyaerts: «Jusqu’ici, on faisait surtout des inventaires, en rassemblant des informations sur les différentes politiques menées à Bruxelles, sans qu’il y ait une réelle analyse sur l’impact de celles-ci. En fin de compte, on restait avec les mêmes questions, notamment celles de savoir si ces actions étaient efficaces en matière de lutte contre la pauvreté. C’est pourquoi il fallait développer des outils d’analyse et d’évaluation comme il en existe dans d’autres pays ou régions.»

L’Irlande, le Québec ou… la Flandre ont déjà instauré leur propre système d’évaluation d’impact sur la pauvreté.

Pionnière en matière d’évaluation d’impact sur la pauvreté, l’Irlande a développé un test d’impact (Poverty Proofing) en 1998. Ce test précurseur se fonde sur l’idée selon laquelle, pour lutter efficacement contre la pauvreté, il ne suffit pas de prendre des mesures visant directement à combattre la pauvreté. En effet, il est tout aussi important d’évaluer l’impact de la politique gouvernementale générale sur la pauvreté.

Outre de garantir que la politique appliquée ne créait pas plus de pauvreté ni d’inégalité, ce test devait garantir que les propositions politiques avaient été élaborées de manière à être bénéfiques aux personnes en situation de pauvreté – en particulier pour les 9 à 15 % de la population identifiée comme extrêmement pauvre – et à éviter que celles confrontées à un risque élevé de pauvreté ne basculent dans la pauvreté.

Le test consiste en un screening. À cette fin, les fonctionnaires doivent répondre à une série de questions destinées à évaluer la pertinence d’une proposition politique du point de vue de l’intérêt général: les dépenses que la nouvelle politique va occasionner, la mesure dans laquelle le changement apporté modifie la politique existante, et, enfin, dans quelle mesure la proposition politique va affecter les groupes de la population identifiés comme les plus soumis au risque de pauvreté et d’exclusion sociale (les femmes, les parents isolés, les familles nombreuses, les personnes handicapées, les chômeurs, etc.)

En 2013, le gouvernement flamand a introduit à un test d’impact sur la pauvreté (armoedetoets). Le Plan d’action de lutte contre la pauvreté indique qu’«en 2014 au plus tard, de nouvelles mesures politiques seront systématiquement testées en tenant compte de leur impact sur les personnes vivant dans la pauvreté». Dans un premier temps, le test d’impact sur la pauvreté est intégré sous une forme de Quick Scan. Si celui-ci révèle que la nouvelle réglementation pourrait avoir des effets sur les personnes en situation de pauvreté, le gouvernement analysera ces effets en détail au moyen d’un test d’impact sur la pauvreté plus poussé. Le gouvernement est en train de peaufiner ce test approfondi. Dans cette perspective, les possibilités d’appliquer le test d’impact sur la pauvreté ont été explorées dans le cadre de différents projets pilotes, via les agences immobilières sociales ou lors de la mise en place d’une prime pour l’enfant (Vlaamse kindpremie). Mi-2012, la Flandre a introduit un nouveau dispositif de soutien financier des enfants, sous la forme d’une prime octroyée à l’occasion de la naissance, lors du premier et du deuxième anniversaire de l’enfant. Via le test, il a été examiné dans quelle mesure ce transfert financier aux familles peut contribuer à la réduction de la pauvreté. Dans ce cas, il a comparé l’impact sur la pauvreté selon trois scénarios possibles: une allocation universelle pour tous les enfants, une combinaison d’une prime universelle et d’un supplément pour les groupes à risque et une allocation sélective axée exclusivement aux groupes à risque. L’étude a montré qu’une allocation universelle n’aurait qu’un impact très limité en termes de pauvreté, et que les effets directs les plus importants sur la pauvreté sont attendus d’un dispositif sélectif complet, par lequel tous les moyens sont utilisés pour le groupe le plus défavorisé.

La loi visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale (dite Loi 112) a été adoptée en 2002 au Québec. Cette loi «vise à guider le gouvernement et l’ensemble de la société québécoise vers la planification et la réalisation d’actions pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale et tendre vers un Québec sans pauvreté». À cet effet, elle inclut une clause d’impact qui exige que chaque ministre qui présente une proposition législative fasse état des impacts qu’il prévoit pour les personnes en situation de pauvreté.

Pour mesurer cette situation, la Mesure du panier de consommation (MPC) a été prise comme mesure de référence. Concrètement, il s’agit du revenu disponible à la consommation pour se procurer un panier de biens et services permettant de couvrir les
besoins de base. Les ménages visés par l’évaluation sont donc ceux dont les revenus sont inférieurs aux seuils déterminés par la Mesure du panier de consommation.

Ainsi, l’impact prévu doit intervenir directement sur le revenu des personnes en situation de pauvreté. Il en est par exemple question lors de mesures politiques qui entraînent une modification des tarifs de certains services, qui impliquent une modification au niveau du salaire minimum, des revenus de remplacement ou des allocations d’assistance, etc.