Apparue officiellement lors du sommet de Lisbonne, en 2000, la MOC (méthode ouverte de coordination) a trouvé depuis lors de nombreux domaines d’application. Méthodedécentralisée et flexible, respectueuse du principe de subsidiarité1, elle a souvent été présentée comme l’unique voie decoordination dans des domaines où l’Union européenne n’a pas de compétence législative propre. Une littérature abondante s’est penchée surce nouveau type de « soft law », ses origines, ses enjeux démocratiques, ses conditions de succès et ses conséquences pour les domaines où elle trouve às’appliquer.
La MOC dans le texte
« Conçue pour aider les États membres à développer progressivement leurs propres politiques, [cette méthode] consiste à :
• définir les lignes directrices pour l’Union, assorties de calendriers spécifiques pour réaliser les objectifs à court, moyen et long terme fixés par lesÉtats membres ;
• établir, le cas échéant, des indicateurs quantitatifs et qualitatifs et des critères d’évaluation par rapport aux meilleures performances mondiales, quisoient adaptés aux besoins des différents États membres et des divers secteurs, de manière à pouvoir comparer les meilleures pratiques ;
• traduire ces lignes directrices européennes en politiques nationales et régionales en fixant des objectifs spécifiques et en adoptant des mesures qui tiennent compte desdiversités nationales et régionales;
• procéder périodiquement à un suivi, une évaluation et un examen par les pairs, ce qui permettra à chacun d’en tirer les enseignements. »
(Conseil européen de Lisbonne, 2000, paragraphe 37)
En termes d’acteurs, la méthode doit donc impliquer « l’Union, les États membres, les collectivités régionales et locales, de même que les partenairessociaux et la société civile » mais ses acteurs clés demeurent les fonctionnaires nationaux.
La MOC, ce sont également des outils qu’il s’agit ne pas confondre : les indicateurs (instruments de mesure des progrès) et les objectifs (targets) à atteindre :indicateurs et objectifs peuvent selon les différentes MOC être nationaux ou européens, ou un mélange des deux en fonction des domaines politiques, du degré decoopération politique entre États et du niveau de convergence que l’on souhaite atteindre. S’agissant des objectifs quantifiés ou targets, il importe d’endistinguer trois sortes : les targets représentant une moyenne européenne à atteindre, les targets représentant un objectif européen identique à atteindrepour chaque pays, les targets nationaux différenciés fixés par chaque pays individuellement. En pratique, au début de chaque année, la Commission élabore unrapport qui évalue les progrès des différents pays vers la réalisation des objectifs fixés, sur la base d’informations fournies par les Étatsmembres.
Antécédents idéologiques, antécédents politiques
Si le terme est apparu dans les conclusions du Sommet de Lisbonne, la méthode connaît de nombreux antécédents idéologiques. Selon Philippe Pochet, directeur del’Observatoire social européen, ils sont au nombre de trois :
• La première est la réflexion dans les cercles de management autour du management par objectif ou par la qualité. Au plan européen, c’est surtout autour del’idée de benchmarking (étalonnage des performances) que la réflexion s’est développée.
• La seconde influence, plus générale, porte sur les formes de régulation adéquates dans un monde en évolution rapide et sur les formes de participationcitoyenne (Livre blanc sur la gouvernance).
• La troisième voie est celle qui a conduit à prendre exemple sur l’Union monétaire en tant que stratégie de convergence, et d’essayer d’appliquer la mêmerecette à l’emploi, l’exclusion sociale, les pensions, l’éducation et la formation,… La MOC constitue donc une espèce de théorisation a posteriori du processusd’unification monétaire (avec la nuance majeure que l’UEM dispose d’outils contraignants, au contraire de la MOC qui reste du domaine de la « soft law »).
Actuellement la MOC est appliquée dans une dizaine de domaines parmi lesquels l’emploi, l’inclusion sociale, les retraites, les soins de santé et la modernisation de la protectionsociale, l’éducation et la formation, l’environnement, etc. Au moment de lui trouver des antécédents au niveau des politiques européennes elles-mêmes, ce sontgénéralement trois processus qui sont évoqués :
• la Stratégie européenne pour l’Emploi (SEE) formalisé par le Traité d’Amsterdam (1997), et dont le but est de rendre les politiques européennes d’emploiplus performantes en les faisant converger autour d’objectifs européens communs et d’une procédure collective de gestion menée par la Commission européenne.
• Les processus de coordination macro-économique : lors de la centralisation des politiques monétaires, s’est évidemment posée la question de la coordination despolitiques budgétaires et fiscales, qui restaient, elles, de compétence nationale. Le Traité de Maastricht introduisit les Grandes orientations de politique économique(Gope) et son processus de surveillance multilatéral. Puis le Pacte de stabilité et de croissance constitua un nouvel outil de coordination aux fins de discipline budgétaire avecla particularité nouvelle d’être assorti de sanction (Procédure de déficit excessif).
• Le processus de Cardiff (1998) visa, lui, à achever la mise en œuvre du grand marché avec, comme objectifs, de libéraliser totalement le marché des capitaux,des biens et des services, et de stimuler la compétitivité de l’économie européenne. Ce processus repose sur la remise, par les États membres, de rapports annuels,synthétisés par la commission, mais également de peer reviews (évaluation par les pairs qui constitue une des techniques-clés de la MOC) et d’un rapportannuel du Comité de politique économique.
Pluralité des MOC
À l’heure de tirer des conclusions d’ordre général sur les effets de la MOC, l’analyste est confronté à des difficultés tenant principalement auxtrès fortes variabilités qu’elle connaît dans sa mise en œuvre : la MOC n’a pas le même impact d’un pays à l’autre. Il suffit pour s’en convaincre de lire lesrapports des différents États membres en matière d’évaluation de la méthode. Y émergent des conceptions radicalement différentes du rôle qu’ellea à jouer, certains y voyant clairement un aiguillon et un moteur des politiques, d’autres n’en faisant guère plus qu’un outil de reporting. À cette variabilitéinterétatique, s’ajoute celle qui concerne les différents domaines où elle trouve à s’appliquer : on ne « pratique pas la MOC identiquement dans le domaine del’Éducation et de la formation, ou de l’inclusion. ». Selon Janine Goetschy, chercheuse au CNRS et enseignante à l’Institut d’études européennes del’ULB, les processus « diffèrent quant à leurs ambitions, modalités de fonctionnement et base légale. La propension des États membres à vouloir(ou non) entreprendre des actions communes , la diversité des pratiques et institutions en leur sein et les spécificités liées à la nature même duthème traité expliquent pour une large part cette variété. »
Spécificité des MOC sociales
Pour Denis Crowley, de la DG Emploi/Affaires sociales de la Commission européenne (secrétaire du Comité de Protection sociale, organe de la MOC sociale), les MOC sociales secaractérisent par trois traits distinctifs : un mode plus consensuel, un véritable apprentissage mutuel à travers les peer reviews et l’apprentissage d’objectifs communs,l’ouverture à la société civile.
Quant à l’effectivité sur le terrain et l’appropriation de la méthode par les acteurs, Simon Wilson, directeur de la Social Platform déclare déceler uneévolution depuis deux ans. L’échange de bonnes pratiques commencerait à fonctionner et on assiste à un début d’essaimage en matière de logement social et depolitique des sans-abris, notamment. En même temps les Mocs sociales craignent d’être désormais subordonnées aux logiques compétitivistes qui président aurecentrage actuel de la Stratégie de Lisbonne. Autrement dit, il faudra veiller à ce que les secteurs de l’inclusion, des pensions et des soins de santé ne soient pas uniquementconsidérés comme « feeding in » de l’emploi et de la croissance mais également voir en quoi compétitivité et emploi peuvent eux-mêmesnourrir l’inclusion, la santé et les retraites. Bref, ne pas hiérarchiser les objectifs et les laisser sur le pied d’égalité où Lisbonne les avaitinitialement mis. « En termes d’implication des acteurs, si on change les objectifs chaque année, il devient difficile de mobiliser un large réseau. Il y a un véritableproblème de continuité », ajoute Simon Wilson.
Enfin, certaines des conséquences de la MOC, pour inattendues et non intentionnelles qu’elles soient, n’en sont pas moins significatives. La méthode nécessite defait une adaptation – voire une reconfiguration des organes consultatifs habituels. Ainsi le CEF (Conseil de l’éducation et de la formation de la Communauté française)a-t-il décidé de s’investir dans les recherches préparatoires. « C’est en amont que les grandes orientations sont décidées : pour peser sur le cours deschoses, c’est en amont qu’il faut participer, là même où se font les recherches. », déclare Alain Bultot, chargé de mission au CEF. Avec comme corollaire unchangement de modes d’organisation : la proactivité se substitue de plus en plus à la réactivité : il faut mener pour ne pas devoir suivre2 ».
Les limites principales
Si la MOC, décentralisée, respectueuse du principe de subsidiarité, « hétérarchique », a été choisie dans certains domaines,c’est que les options plus centralisatrices paraissaient précisément impossibles dans ces domaines. Il n’empêche pour beaucoup d’observateurs, la MOC neconstitue qu’une option de second rang, permettant selon la formule de Mario Telo « d’aborder les dernières forteresses, l’emploi, l’éducation, la recherche, lebien-être ». Cette option est en butte à des limites nombreuses. Les plus récurrentes portent sur :
• le risque d’une domination des politiques économiques et monétaires sur la stratégie pour l’emploi et les autres politiques de coordination enmatière sociale – bref une asymétrie entre l’économique (contraignant) et le social (où règne la « soft law ») ;
• de sérieux problèmes de coordination au plan national, mis en avant notamment par le rapport Kok ;
• une non appropriation de certaines des techniques pourtant constitutives de la MOC : les membres ne souhaitent pas nommer et mortifier leurs pairs (name and shame). Ce système,qui a été emprunté au gouvernement de l’entreprise, constitue un des outils-phares de la « nouvelle gestion publique » : « cette technique peut êtreefficace au niveau de l’entreprise où il existe en principe une hiérarchie bien définie, mais son utilisation dans le contexte européen, avec une chaîne decommandement nettement moins évidente, est problématique3.
• les déficits de légitimité : les partenaires sociaux et plus encore la société civile n’ont que rarement réussi à trouver leur justeplace dans le processus. Si le constat vaut pour le niveau européen, il est, selon Simon Wilson, encore plus aigu pour l’échelon national. D’où une conclusion,largement partagée, selon laquelle, « Les débats autour de la MOC, limités pour l’essentiel au cénacle des initiés, ont parfois eu tendance àrester dogmatiques. » (Goetschy). Pour y remédier, un rôle plus important pourrait être accordé aux parlements nationaux dans le cadre de la révision del’application de la stratégie de Lisbonne par leur pays, par exemple en organisant des débats une fois par an et/ou au moment du vote du budget. Une question d’autant plusimportante que « la direction par objectifs et les procédures de routine finissent généralement par soustraire les décisions aux cycles électoraux alors quela MOC aborde des questions redistributives généralement légitimées par le suffrage universel dans les sociétés démocratiques (retraite, protectionsociale, lutte contre l’exclusion4 ».
• la MOC dispose d’un potentiel, mais essentiellement dans les domaines assortis de faibles externalités, dans lesquels les gouvernements doivent engager des réformes à longterme qu’il convient d’adapter au contexte national. Les progrès semblent avoir été plus rapides dans les domaines politiques faisant l’objet d’approches similaires entre lesÉtats membres que dans les domaines où les préférences nationales diffèrent, ce qui indique que le système de pression par les pairs n’a pas eu l’effetescompté.
Au moment de dresser bilan et perspectives, la question centrale se résume au lien entre substance et procédure. Il y a deux grandes directions de changement : la premièrevise à améliorer les procédures, la seconde vise à améliorer les prescriptions contraignantes. Dans le premier cas, il s’agirait de durcir les procédures enaugmentant les critères de transparence, participation, monitoring, auto-correction, de rendre les standards de la MOC (lignes directrices, indicateurs, objectifs) plus explicites maisaussi plus facilement révisables, et de rendre les recommandations plus transparentes. Dans le second cas, au contraire, la voie choisie consisterait à renforcer les recommandationsnormatives aux États et à donner plus de pouvoir à la Commission pour la mise en oeuvre de ces recommandations.
À l’heure actuelle, cette réflexion devra être menée dans le cadre du processus dit de streamlining qui coordonne les temporalités desdifférentes MOC (GOPE et marché intérieur, SEE, MOC sociales) et essaye d’en améliorer la cohérence globale – au risque d’un nivellement par lebas : la coordination des différentes MOC se faisant au détriment de celles qui sont le plus avancées.
1. Le principe de subsidiarité consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur, ici la Communauté européenne (CE), ce quel’échelon inférieur, les États membres, ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.
2. L’avis n°84 du CEF, consacré à la MOC, est téléchargeable à l’adressesuivante
3. S. Colloignon, R. Dehousse, J. Gabolde, M. Jouen, P. Pochet, R. Salais, R-U Sprenger et H Zsolt de Sousa, « La Stratégie de Lisbonne et la méthode ouverte de coordination : 12recommandations pour une stratégie à plusieurs niveaux plus efficace » téléchargeable sur le site
4. Cette discussion est abordée dans un livre récent de Philippe Pochet et Zeitlin, « The Open Method of Co-ordination in Action: The European Employment and Social InclusionStrategies », PIE-Peter Lang, 2005.
