Le « diagnostic local de sécurité », passage obligé vers les futurs contrats de sécurité et de prévention

Les contrats de sécurité et de prévention (CSP) affichent presque quinze ans d’âge. Leur vie évolue, par une succession de mues renouvelées, au gré des ministres compétents, des besoins communaux et des attentes d’une population urbaine, que l’on dit toujours plus demandeuse de « sécurité ».  Annoncés financièrement « à la croisée des chemins »¹ en 2005, les budgets des CSP seront indexés, annonce-t-on au secrétariat permanent à la Politique de prévention², le service du ministère de l’Intérieur qui chapeaute les CSP et les « plans drogues ». Toutefois, les communes et villes bénéficiaires devront au préalable s’astreindre à un exercice d’évaluation spécifique : réaliser un « diagnostic local de sécurité » (DLS). Lequel devra être remis au fédéral pour mars 2007. Sans attendre le produit fini des diagnostics, penchons-nous sur le processus qu’il requière. En quoi consiste ce « diagnostic », pour sonder quoi ? Qu’apportera-t-il, quelles questions ou défis pose sa réalisation aux acteurs locaux ? Quels en sont les potentiels et les limites ? Parcours à Bruxelles et en Wallonie pour en comprendre la posologie …

1. Par les fourches caudines du diagnostic local de sécurité …

Vaste projet d’évaluation à caractère prospectif, l’idée d’un « diagnostic » est dans l’air des politiques de sécurité et de prévention depuis 2002. Fin 2005, dans la foulée de « l’élaboration d’une politique de sécurité intégrale et intégrée» (cf. le super conseil des ministres de mars 2004 dédié à la sécurité), chaque commune voulant poursuivre son CSP devra s’astreindre à l’élaboration d’un DLS, calibré sur ses réalités et besoins locaux en matière de sécurité et de politique de prévention.Adressé au bourgmestre et à ses collaborateurs en charge des actions de prévention et de sécurité (et au premier chef au fonctionnaire de prévention età l’évaluateur interne ainsi qu’aux fonctionnaires communaux, travailleurs de première ligne et à la zone de police), le DLS constitue dès lors la condition sine qua non des nouveaux CSP. Une opération devant assurer, à terme, la finalité d’une « politique de sécurité intégrale à tous les niveaux politiques ».

… vers les futurs contrats de sécurité

Autre évolution notable, c’est vers un financement étalé sur quatre années (2007-2010) que s’orienteront désormais les « plans stratégiques de sécurité et de prévention », nouvelle dénomination choisie pour les futurs contrats de sécurité. L’Intérieur souhaite ainsi pérenniser les actions, sortir les services d’une relative incertitude (évaluations lourdes, contrats à renouveler d’année en année,turn-over des travailleurs) et, partant, permettre aux projets, pensés avant tout sur le long terme, de faire leur chemin.

2. Enjeu, objectifs

Puisque le secrétariat a un rôle de soutien aux pouvoirs locaux, un « guide méthodologique » fut fourni à ceux-ci. Comme outil d’appui aux concepteurs du DLS, il est indispensable puisqu’il en avance les lignes directrices et permet d’éviter que certaines communes « fassent n’importe quoi ». Carol Targé, adjointe du directeur du SPP, insiste : « Le diagnostic est un exercice plus approfondi, mais c’est un choix opéré sur la base de l’analyse des communes ; le guide propose un raisonnement, une logique sur les sources et le choix de partenaires, dont certains sont plus importants que d’autres. Il s’agit de faire correspondre des priorités fédérales avec des besoins locaux. »

Avec pour « enjeu principal d’améliorer la compréhension des phénomènes d’insécurité et de préciser les perceptions et besoins des citoyens afin d’utiliser ces informations pour améliorer les réponses à y apporter », précise le guide. D’où se dégage une série d’objectifs :
• « mieux impliquer les différents acteurs et partenaires de la prévention,
• apprécier à un moment déterminé la situation d’une commune ou une partie du territoire de cette commune …
• afin d’améliorer, de renforcer ou de réorienter les actions,
• au final, être un outil de communication et de restitution, permettant de légitimer certains projets devant les autorités communales et les habitants. »

3. Questions de méthode

Un DLS doit se composer de deux grandes phases.
• Dans un premier temps, la préparation. Elle vise à impliquer élus et partenaires, à mettre en place une structure de traitement des informations (souvent portée par l’évaluateur interne) et à susciter la « complémentarité avec les autres dispositifs ».
• Le second temps, la réalisation, se structure en cinq étapes, « le recueil des données, leur traitement, le recueil des perceptions et attentes des habitants ou l’organisation de groupes témoins, la rédaction et enfin la diffusion ».

4. Partenaires et sources d’information

Avec qui travailler à établir le DLS, avec quels matériaux ? Il y a d’abord les incontournables : la police locale (notamment sa section ‘police de proximité’) et ses statistiques, les partenaires institutionnels comme les CPAS, autres services communaux : jeunesse, propreté, urbanisme (et ses compétences touchant à la cartographie), espaces publics, sports, santé, insertion sociale, etc. On connaît ensuite depuis plusieurs années les « nouveaux métiers de la ville». À savoir ceux qui ont émergé dans la foulée des besoins identifiés par les CSP : agents de prévention et de sécurité, stewards urbains et gardiens de parc. Citons encore les services de médiation (sociale, scolaire), souvent inclus dans le giron communal. Les partenaires plus extérieurs : associations, maisons de quartiers, comité d’habitants, structures agréées pour la prise en charge des toxicomanes, hôpitaux et centres de santé mentale, de prise en charge des SDF. Il est également fréquent que des intervenants extérieurs, des consultants en évaluation de dispositifs ou de projets publics soient invités. Ou encore d’autres acteurs, selon les opportunités.

Pour la thématique spécifique de la violence intrafamiliale par exemple, la Ville de Bruxelles a mis à profit le lancement d’une étude conduite par Amnesty international sur la violence conjugale. Il s’est alors agi d’utiliser leur questionnaire. Même idée avec des coordinations sociales, pour laquelle se tiennent actuellement des groupes de travail avec des représentants des acteurs associatifs : le Service Bravvo (pour « Bruxelles avance Brussel vooruit »)³ y participe.

5. Des statistiques et des chiffres

Un outil spécifique : le « Moniteur de sécurité » …

Dans sa volonté de fournir un stock de matériaux complets relatifs à l’insécurité et la criminalité, le pouvoir fédéral a mis en place depuis une dizaine d’années le « moniteur de sécurité ». Il s’agit de bases de données subdivisées pour le niveau local (seules les communes en disposent) et le niveau fédéral (accessible via le site de la police fédérale). Il regroupe des informations récoltées via une enquête téléphonique. Réalisée tous les deux ans, la dernière opération (2004) a ciblé quelque 12 000 habitants. Cinq volets sont abordés :problème dans les quartiers, sentiment d’insécurité, victimisation, contacts avec les services de police et fonctionnement de ces services.

Il semble que plus d’un fonctionnaire de prévention prend ses distances par rapport à cette masse d’infos – « auxquelles on peut faire dire ce qu’on veut», expliquent plusieurs d’entre eux. Sur cette problématique, Sybille Smeets, chercheuse en criminologie à l’ULB, est également dubitative : « Bien que le moniteur garde un intérêt, il s’agit avant tout d’un outil de légitimation de choix politiques plus que d’un instrument qui permet de mesurer la réalité de l’avis des populations sur les facteurs à cerner. D’autant plus que la population persiste à affirmer, lorsqu’on l’interroge, que ces ont les petits faits qui la touchent et l’insécurisent, plutôt que la drogue et la délinquance. » Lequel outil est très touffu, faisant appel à des connaissances plus techniques. Pourtant, une partie méthodologique indique l’usage qui doit pouvoir en être fait. « Il s’agit d’une cinquantaine de pages sur lesquelles les opérateurs font l’impasse », complète la chercheuse.

« Une petite démission »

À Schaerbeek, tout en admettant la « transparence » de la méthode utilisée pour l’élaboration du moniteur, Julien Knoepfler se dit «effrayé par les chiffres qui tombent de nulle part, qui sont croisés, multipliés … au point que ça en devient baroque ! En plus ils sont datés. En outre, -autre phénomène suscitant la méfiance -, lorsque la police revoit ses priorités puis lance une opération sur un phénomène précis, les chiffres explosent ! En aval, les autorités disent : « Voyez comme la police est efficace », et la population pense « Oh ! la criminalité a bien augmenté » ». Et l’évaluateur de conclure : « J’avoue une petite démission quant aux chiffres. »

5. Des réalités urbaines contrastées…

Bruxelles-Ville : le DLS, une « auberge espagnole » où « se croisent plusieurs subjectivités »

Une appropriation-adaptation de l’outil est ainsi souhaitée, voire encouragée. Or, le principe n’est pas si évident à mettre en œuvre, étant donné la complexité des données et des territoires à embrasser (par la quantité, la diversité des informations et la variété de leur statut). À la Ville de Bruxelles, on « ne manque pas d’informations !», lâche Thierry Hendrickx, l’évaluateur interne. Il est vrai que la plus grosse commune de la Région bruxelloise (145 000 habitants) a fort à faire. Au sein de la structure Bravvo, ce sont des dizaines d’agents qui sont répartis dans cinq axes. Comment donc intégrer et structurer qualitativement et quantitativement des sujets constitutifs de l’insécurité aussi variés que la délinquance, le décrochage scolaire, la toxicomanie, la prostitution ou encore la saleté, et des sources très variées comme les enquêtes de victimisation, les statistiques de police, de la Stib ou des sociétés de logements sociaux, les constats des médiateurs de quartier, les données produites par les contrats de quartiers et les avis des habitants récoltés lors des rencontres des travailleurs de rue ou en commission consultative de quartier ? « Une auberge espagnole, dans la mesure où il s’agit autant d’un outil d’évaluation des politiques existantes, de compréhension, de mobilisation des acteurs ou d’information des partenaires », ajoute l’évaluateur interne. Or « 90% des phénomènes, nous les connaissons déjà mais pas forcément de manière structurée. Notre but est d’aller au plus près de la population notamment grâce au personnel de Bravvo, au-delà des chiffres de police qui reflètent l’action de celle-ci. Nous cherchons ainsi à activer de plus petites sources d’infos. Il faut aussi croiser puis valider les données. L’approche tend plutôt à collecter puis croiser différentes subjectivités », précise l’évaluateur.

Cette sensation de masse de données à gérer est exprimée, à quelques nuances près, par plusieurs communes, quelle que soit leur taille ou leurs moyens. Au SPP, on admet que les communes ne sont pas à égalité sur ce registre. Certaines, « ayant un « petit contrat » » – ou arrivées dans les contrats de sécurité il y a quelques années seulement – ont soit moins de moyens humains et financiers, soit moins d’expérience. « Mais l’outil à disposition est souple, chacun peut en retirer la matière qui convient à ses besoins » tempère Carol Targé.

Charleroi : analyser tous les quartiers, cibler ensuite les actions

Pour la ville de Charleroi, Yvano De Biasio, fonctionnaire de prévention⁴ note : « On analyse l’ensemble de la commune en travaillant avec tous les partenaires, généraux (la police et le moniteur de sécurité) et spécifiques ayant des données. » Il a été décidé de focaliser la collecte et les analyses sur : la sécurité, les nuisances publiques (propreté, encombrants, …), le sentiment d’insécurité et l’insertion sociale.Les statistiques policières ? « Une nébuleuse, dit-il. Elles sont prises en compte mais avec précaution et en les croisant avec d’autres, plus spécifiques (les statistiques des TEC par exemple). De là, nous validons des hypothèses desquelles découlent des actions, notamment de prévention, en veillant au mieux à associer les habitants. Par exemple, en ce qui concerne la propreté, par une journée sur l’environnement ou la gestion des infrastructures collectives. »

Forest : la sécurité dans les rues, un intérêt commun aux associations

Si le DLS a démarré officiellement en 2006, certaines structures de prévention l’ont vu venir. Plusieurs communes ont entamé un premier travail de reconnaissance et de prédiagnostic dès 2003, Forest en est⁵. L’approche, là peut-être plus qu’ailleurs, est de mettre l’accent sur le partenariat entre service prévention et associations de terrain (y compris les asbl non connotées « prévention ») pour écouter la parole des habitants, entre autres sur la base de questionnaires-types. APS, éducateurs de rue, de même que la Boutique sociale, la Maison de quartier et les comités d’habitants, sondent ou expriment les attentes. «Ça fait partie de notre culture de fonctionner entre partenaires de la base : nous faisons du social tous ensemble. C’est dans l’intérêt de tous qu’il y ait la sécurité dans les rues , explique la fonctionnaire de prévention, Sophie Dresselaers.

À Quaregnon : avant tout l’insécurité économique

Dans la petite commune boraine de Quaregnon (19 000 habitants), malgré des moyens réduits, l’analyse est d’emblée précise. Ciblée sur deux pôles de la population. D’un côté, les personnes âgées – 2 800 personnes de plus de 65 ans – « parce qu’elles ressentent de façon plus prégnante le sentiment d’insécurité, analyse Michel Fourneau, fonctionnaire de prévention⁶, alors qu’elles sont moins exposées aux faits de délinquance. Grâce aux 400 questionnaires distribués, on a pu orienter nos actions sur la santé, la solitude et, seulement enfin, la criminalité (en dernière position seulement !). Quand on pose la question des priorités aux acteurs sociaux de la commune et des communes voisines sur les insécurités, la réponse est unanime : l’insécurité économique, boucler les fins de mois », insiste-t-il.
Quant au second volet ciblé, il s’agit des jeunes, pour lesquels un atelier de mécanique à visée sociopédagogique a été mis en place. But :faire des réparations sur des motos, vélos ou des engins domestiques, créer un autre lien, responsabiliser. Enfin, une attention particulière est donnée aux victimes de vols. Par exemple, « pour les gens les plus modestes, c’est plus grave que pour les autres de se faire voler sa TV. On doit essayer de gérer leur colère, de les rencontrer, les informer sur les méthodes de sécurisation de leur habitation ».

Saint-Gilles : construire une utilisation dynamique de l’outil DLS

Certaines communes entendent poursuivre le travail impulsé à l’occasion du DLS via certains outils prospectifs et analytiques. Objectifs : approfondir les recherches,compléter et mettre à jour les données pour affiner peu à peu les futures actions déployées sur cette base à partir de 2007, ou même avant. Pour celles-ci, l’effet « saisir une opportunité » joue de façon certaine. Un premier atout à mettre au bénéfice du DLS ? « On essaye d’utiliser l’outil de façon dynamique. C’est plus intéressant, note Véronique Ketelaer, fonctionnaire de prévention à Saint-Gilles⁷,plutôt que de faire un « one shot » basé sur un constat de la situation de la délinquance et des nuisances, on l’utilise pour viser l’amélioration de la qualité de vie dans le quartier, en mettant autour de la table tous les acteurs qui pourraient avoir un impact. » Enfin, cette démarche dynamique a permis «corrélativement à une analyse périodique et répétée de l’évolution des phénomènes, la mise en place d’actions concrètes, une logique de rencontre trimestrielle entre tous les acteurs communaux de terrain, policiers et autres pour se concerter et évaluer les actions menées par quartier».

Prévention et sécurité vs émancipation sociale, combat d’arrière-garde ?

Enfin, si historiquement les CSP et d’autres dispositifs à visée sécuritaire ont fait parler d’eux négativement après leur apparition, principalement au sein des secteurs classiques de la prévention socioéducative et socioculturelle, les tensions sur la forme semblent aplanies. Les nouveaux métiers de la ville se sont fondus dans le décor urbain, ont été peu à peu acceptés puis reconnus par leurs collègues « aînés ». Seuls quelques « baroudeurs» feraient encore de la résistance. D’autant plus que l’étape institutionnelle de reconnaissance de la part des autorités publiques n’incombait pas aux nouveaux métiers apparus dans l’espace public. Au contraire des AMO, associations d’éducation permanente et autres maisons de jeunes, issus du courant militant associatif des années 70′ et 80′.

Pour autant, et au-delà du sentiment de concurrence entre partenaires nouveaux, toutes les tensions sont-elles désormais aplanies ? Pas tant entre secteurs liés à des pouvoirs subsidiants différents. Sur le plan de l’éthique du travail social ? Pour nombre des fonctionnaires interrogés, la dichotomie entre le travail social classique visant l’émancipation des publics socialement fragilisés et la prévention sociale ou la prévention dissuasive (vidéosurveillance ou prévention situationnelle) visant la normalisation des comportements et le contrôle est bien caduque. « Nous faisons finalement le même travail, rencontrons-nous pour collaborer en bonne entente », semblent-ils dire.

Alors, combat d’arrière-garde ? « Certainement, répond Sybille Smeets, car les travailleurs sociaux ont toujours eu un rôle de contrôle, qui est loin d’être négligeable ; et parce que, de l’autre côté, dans les contrats de sécurité, la volonté d’émanciper est aussi présente. Il ne s’agit pas tant d’un clivage de pratiques que d’idées. La grande majorité des maisons de jeunes par exemple font de l’occupationnel. Il existe des maisons de jeunes où deux animateurs collaborent, avec un animateur financé par le CSP et son collègue par la Communauté française. La seule différence est que le second déniera parfois à l’autre sa légitimité », conclut la chercheuse.