Le non-recours aux droits: un chantier ouvert en Europe

Le non-recours commence à occuper le débat social et politique aujourd’hui en Belgique. Il est étudié depuis plusieurs années en Europe. La France s’est dotée, en 2003, d’un Observatoire des non-recours aux droits et services.

72,2 % du public exclu du chômage et en droit de recevoir des allocations des CPAS ont disparu des radars (1). C’est le constat interpellant observé par la Fédération des CPAS de Wallonie quatre mois après la mise en application de la mesure de suppression des allocations d’insertion. «La Belgique doit se doter d’un baromètre du non-recours aux droits comme cela existe en France», réagissait la directrice Malvina Govaert. Non-recours: le mot est lâché. Surprenant qu’il le soit maintenant? À l’aune des expériences à l’étranger, pas vraiment.

Un objet d’étude infini

Au Royaume-Uni, la question du non-recours, le non take-up of social benefits, est apparue dans les années 1930. Son émergence correspond alors au besoin politique d’évaluer la bonne affectation des prestations sociales financières, en particulier celles ciblées sur des populations spécifiques (2), notamment les plus démunis. Le non-recours sert d’indicateur d’effectivité et d’utilité des politiques sociales. Il peut donc devenir un argument pour remettre en cause certains dispositifs. Si le public n’y recourt pas, sont-ils vraiment nécessaires? Margaret Thatcher, arrivée au pouvoir en 1979, usera de cette approche «utilitariste» du non-recours pour réduire le budget consacré à la protection sociale. Ce raisonnement néglige évidemment de nombreuses causes du non-recours. 

En France, la question du non-recours aux prestations sociales s’est posée au milieu des années 90, dans un contexte d’intensification du chômage et d’une politique restrictive à l’égard des chômeurs. Il est alors constaté que parmi les «nouveaux pauvres», nombreux sont ceux qui ne recourent pas aux droits dont ils sont les légitimes bénéficiaires. Balbutiant au début, le débat va prendre de l’ampleur avec la création, en 2003, de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore) (3). En 2010, le phénomène gagne en reconnaissance publique après la publication d’une enquête nationale d’envergure pour l’évaluation du revenu de solidarité active (RSA) à laquelle participe Odenore. Elle révèle un taux de non-recours de plus de 50%.

Enjeu gestionnaire et question politique

L’Observatoire élargit la définition anglo-saxonne de base du non-recours, qui stipule que «toute personne éligible à une prestation sociale uniquement financière qui– en tout état de cause – ne la perçoit pas». Le non-recours renvoie désormais «à toute personne qui – en tout état de cause – ne bénéficie pas d’une offre publique, de droits et de services, à laquelle elle pourrait prétendre». Le phénomène ne se cantonne donc plus aux seules prestations sociales financières mais prend en compte plusieurs services comme l’accès à la justice, aux crèches ou à la santé. En fait, dès qu’il y a offre, il y a possibilité de non-recours. D’où l’existence d’un public large potentiellement touché par le non-recours.

Cette définition élargie rend le phénomène du non-recours beaucoup plus complexe. Pour y voir plus clair, sans gommer les nuances nécessaires à l’étude du non-recours, l’Observatoire établit une typologie (voir encadré). Elle souligne l’existence d’un non-recours volontaire, d’un non-recours contraint et d’un non-recours choisi.  «Cette grille permet du coup de questionner l’effectivité de l’offre mais également sa pertinence, c’est-à-dire son sens pour les usagers», analyse Philippe Warin. «Le non-recours devient non seulement un enjeu gestionnaire, mais aussi une question politique. La dimension politique du non-recours s’exprime aussi bien quand il signale un désintérêt ou un désaccord avec ce qui est proposé, que lorsqu’il est l’effet d’impossibilités, aussi variées soient-elles.» Le non-recours revêt donc une dimension individuelle, mais aussi institutionnelle. En témoigne l’augmentation du non-recours, par exemple, à la suite d’une modification des règles de droit. Ce paramètre peut s’appliquer au contexte belge actuel. 

Le non-recours est aujourd’hui étudié dans plusieurs pays d’Europe. En 2005, la Commission européenne mettait en place un réseau destiné à faire état des connaissances dans six pays européens (France, Allemagne, Pays-Bas, Hongrie, Grèce, Espagne). La publication du rapport signera aussi la mort de ce réseau (4). Chaque pays poursuit depuis sa route en matière de non-recours: la publication de chiffres est récurrente au Royaume-Uni, les Pays-Bas et l’Allemagne réalisent des coups de sonde de temps en temps. «Sans que cela ne soit spécialement accompagné d’une politique sociale efficace», précise Pierre Mazet, chercheur à Odenore. Et la Belgique? «Elle s’y met sérieusement depuis une année», confirme-t-il. 

Typologie du non-recours aux droits sociaux (5)

1. La non-connaissance: l’offre n’est pas connue, par manque d’information sur son existence ou son mode d’accès, par non-proposition du prestataire;
2. La non-demande: l’offre est connue mais pas demandée, par non-adhésion aux principes de l’offre, par manque d’intérêts divers, par manque d’intérêt pour l’offre, pour garantir l’estime de soi, parce que le bénéficiaire a des solutions alternatives. Ou par contrainte: découragement devant la complexité de l’accès, difficultés d’accessibilité, dénigrement de son éligibilité, de ses chances ou de ses capacités, difficulté à exprimer des besoins, crainte d’effets induits, crainte de stigmatisation, sentiment de discrimination, perte de l’idée d’avoir (droit à) des droits;

3. La non-réception: l’offre est connue et demandée mais pas obtenue, par abandon de la demande, non-adhésion à la proposition, arrangement avec le prestataire, inattention aux procédures, dysfonctionnement du service prestataire, discrimination…

On peut également ajouter à cette typologie la non-proposition lorsqu’un agent ne propose pas une offre, notamment parce qu’il estime qu’en cas de difficulté ou d’échec, le demandeur pourra se replier durablement sinon définitivement.