Payez, c’est illégal!

C’est un imbroglio juridique comme seule la Belgique est capable d’en créer. Depuis six ans, l’Office des étrangers exige le paiement d’une redevance pour toute une série de dossiers qui lui sont introduits (notamment les dossiers de regroupement familial, les demandes de permis de travail, les régularisations humanitaires…). Les montants peuvent être élevés: de 63 à 363 euros par personne. Le non-paiement de cette redevance entraîne automatiquement la «non-recevabilité» du dossier.

Autrefois, ces procédures étaient gratuites. L’État belge justifie l’introduction de ces redevances par les frais importants que génère le traitement administratif des nombreuses demandes de titres de séjour qui lui sont soumises. Mais en 2019, le Conseil d’État a annulé deux arrêtés royaux qui régissaient leur mise en place. Cela n’a pas entraîné leur disparition pour autant. Bien au contraire!

Malgré l’arrêt du Conseil d’État, l’Office des étrangers continue, en effet, de réclamer le paiement des redevances. L’administration estime toujours disposer d’une base légale suffisante pour faire appliquer cette disposition. On peut donc parler d’imbroglio… Un univers kafkaïen dont nombre d’étrangers en situation de précarité sont victimes, sans perspective de sortie jusqu’à aujourd’hui. Comment en est-on arrivé là? Un coup d’œil dans le rétroviseur s’impose.

Au commencement était la N-VA

Tout commence en 2014, après les élections fédérales du 26 mai qui voit la mise en place de la coalition suédoise, avec le MR seul, côté francophone, et trois partis flamands de l’autre, N-VA en tête. En plus du ministère de l’Intérieur, de la Défense et des Finances, les nationalistes flamands héritent du portefeuille de l’Asile et de la Migration. C’est leur bouillonnant chef de file à la Chambre, Theo Francken, qui en aura la charge.

Dès le début de la législature, une loi-programme est adoptée le 19 décembre 2014 à la Chambre. En plus d’une série de dispositions relatives aux impôts, aux pensions et aux affaires sociales, le texte prévoit que, pour un certain nombre de demandes de titre de séjour, l’étranger devra désormais s’acquitter d’une redevance couvrant les frais administratifs. «Le Roi fixe, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le montant de la redevance ainsi que les modalités de sa perception. Chaque année, le montant est adapté en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation», peut-on lire dans le texte de loi.

L’arrêté royal arrivera deux mois plus tard, en février 2015. Les montants décidés pour les redevances vont de 60 à 215 euros, selon le type de demande. Les associations actives dans la défense des droits des étrangers ne cachent pas leur perplexité. «Plutôt qu’une mesure destinée à couvrir des coûts excessifs pour l’État, le monde associatif voit dans ces mesures une tentative de freiner les flux migratoires», explique ainsi Chloé Hublet, juriste à l’Association pour le droit des étrangers (ADDE).

Car l’une des voies d’entrée principales chez nous, comme dans beaucoup de pays européens, c’est celui du regroupement familial (plus de 17.000 dossiers déposés en 2019). Autre porte d’entrée pour un séjour légal: la régularisation pour motifs «humanitaires», dite procédure 9bis (plus de 4.000 dossiers en 2019). Une procédure un peu fourre-tout, dont les critères sont flous, et qui laisse un grand pouvoir d’appréciation à l’Office des étrangers, le caractère «humanitaire» du dossier étant jugé au cas par cas.

«Il s’agit clairement d’un frein à l’immigration légale, estime Chloé Hublet. Pour une personne en situation de précarité, réunir une telle somme est difficile, voire carrément impossible.» D’autant que la redevance est due pour chaque personne majeure. Pour une demande de régularisation d’une famille comprenant deux adultes et deux enfants, par exemple, il faudra débourser 726 euros (2 x 363 euros), une somme considérable.

Rendre ce service payant est toutefois justifié pour l’État belge face à l’accroissement du nombre de dossiers à traiter chaque année et aux demandes multiples déposées parfois par une seule et même personne, pour forcer à tout prix l’entrée par voies légales. «Le paiement de la redevance peut avoir un effet dissuasif pour ceux qui soumettent des demandes multiples», explique ainsi Dominique Ernould, porte-parole de l’Office des étrangers. Le monde associatif décide alors d’attaquer la mesure par voies juridiques.

Recours

Dès 2015, deux recours sont déposés par le cabinet d’avocats Progress Lawyers Network: le premier devant la Cour constitutionnelle, le second devant le Conseil d’État. Pour les avocats qui ont introduit ces recours, l’argumentaire juridique de l’État belge est bancal. Ils contestent notamment la notion de «redevance» et y voient plutôt une intention taxatoire dissimulée. La notion de «redevance» est en effet liée au paiement d’un service rendu. «Mais s’il s’agit d’un impôt, les éléments principaux doivent être fixés par le législateur et non par le pouvoir exécutif», explique M^e Thomas Mitevoy, du cabinet Progress Lawyers.

On trouve aussi d’autres types d’arguments dans les moyens juridiques rédigés par les avocats, notamment au niveau du respect des droits fondamentaux. «Nous estimions que la mise en place d’une telle redevance contrecarrait l’exercice de droits fondamentaux comme le droit de vivre en famille ou celui de ne pas subir de traitement inhumain ou dégradant», ajoute M^e Loïca Lambert, du même cabinet d’avocats. La justice va se pencher sur ces arguments. Mais, comme souvent en Belgique, cela va prendre un certain temps…

«Il s’agit clairement d’un frein à l’immigration légale.» Chloé Hublet, ADDE

Dans un arrêt du 22 février 2018, la Cour constitutionnelle confirmera le point de vue de l’État belge sur la notion de redevance. Mais si celle-ci doit bel et bien «résulter d’un service rendu», son montant doit «être proportionnel au service rendu», précise la Cour constitutionnelle dans son arrêt.

Au niveau du Conseil d’État, la procédure d’examen du recours va durer plus longtemps encore. Plusieurs années durant lesquelles l’Office des étrangers va percevoir des redevances et pendant lesquelles d’autres arrêtés royaux vont voir le jour. C’est à partir de là que l’affaire se complique.

Six arrêtés royaux

En 2017, un nouvel arrêté royal entre en vigueur qui augmente considérablement les montants des redevances demandées (le montant maximal passe de 215 à 350 euros). Un recours sera également déposé contre ce texte devant le Conseil d’État par le même cabinet d’avocats.

Mais d’autres arrêtés royaux vont échapper à la vigilance du monde associatif et entrer en vigueur sans faire l’objet d’un recours. C’est notamment le cas de l’arrêté royal du 8 juin 2016 visant à dispenser les étudiants et chercheurs boursiers du paiement de la redevance. Cet arrêté royal donne aussi un nouveau numéro à l’article relatif au paiement des redevances, tout en gardant la disposition telle qu’énoncée dans l’arrêté précédent.

D’autres arrêtés royaux vont encore être adoptés par la suite. Ils ajoutent, généralement, une nouvelle disposition à l’arrêté précédent. Celui du 12 novembre 2018, par exemple, est édicté pour transposer la directive relative au «Permis unique» et retranscrit encore une fois à l’identique les modalités précédentes concernant la perception des redevances. Celui du 22 juillet 2018 fut édicté pour lier de manière automatique le montant des redevances à l’indice des prix à la consommation. Tout comme celui du 8 juin 2016, ces deux arrêtés royaux n’ont pas fait l’objet d’un recours.

Un dernier arrêté royal, édicté en mars 2020, transpose la directive sur les travailleurs saisonniers. Cet arrêté royal – lui – va faire l’objet d’un recours, toujours pendant devant le Conseil d’État au moment d’écrire ces lignes. Il y a donc eu six arrêtés royaux au total, dont trois qui ont fait l’objet d’un recours devant les juridictions administratives. La lenteur de la justice ne va pas faciliter les choses.

Annulation

Quatre ans après le recours déposé par Progress Lawyers, le 11 septembre 2019, le Conseil d’État rend finalement son arrêt. Il annule les deux arrêtés royaux de 2015 (le premier) et de 2017 (celui qui augmente le montant des redevances), estimant que le montant réclamé par l’État belge n’est pas proportionnel au service rendu. Le Conseil d’État considère en effet que l’État «ne démontre pas qu’il s’est fondé sur des informations exactes et pertinentes pour déterminer le coût moyen du service fourni pour le traitement des demandes soumises à la redevance». Pour justifier les montants réclamés, l’État aurait fait valoir des études manquant «manifestement de sérieux et de rigueur», peut-on lire dans l’arrêt du Conseil d’État. Le calcul de l’augmentation litigieuse n’a, en outre, «à l’évidence pas été opéré avec plus de sérieux». L’État belge doit revoir sa copie.

«À titre d’exemple, l’étude prenait en compte le loyer des locaux de services qui n’étaient pas impliqués dans l’examen des demandes pour lesquelles une redevance est réclamée», explique Thomas Mitevoy. Conséquence de cet arrêt, les redevances qui ont été perçues sont annulées. L’Office des étrangers met en ligne un formulaire, sur son site internet, pour permettre de réclamer le remboursement des paiements pour les périodes allant du 2 mars 2015 au 26 juin 2016 et du 1^er mars 2017 au 2 janvier 2019: les périodes couvertes par les deux arrêtés royaux annulés.

Mais en dehors de ces deux périodes, l’Office des étrangers estime que les redevances sont dues. «Vu que l’arrêté royal de 2018 est toujours en vigueur, nous avons maintenu nos instructions envers les administrations communales et les postes diplomatiques belges de réclamer les redevances», explique Dominique Ernould. Un raisonnement juridique contesté par le secteur associatif.

«Nous estimions que la mise en place d’une telle redevance contrecarrait l’exercice de droits fondamentaux comme le droit de vivre en famille ou celui de ne pas subir de traitement inhumain ou dégradant.» Maître Loïca Lambert

«D’un point de vue juridique, il est exact que les articles fixant le montant des redevances et les dispenses ont été renumérotés dans les arrêtés royaux qui n’ont pas fait l’objet d’un recours, explique Chloé Hublet. Toutefois, ce n’est pas le cas des autres articles, ceux notamment qui fixent les modalités de perception de la redevance et qui, eux, ne figurent que dans l’arrêté royal de 2015. Or il s’agit d’éléments essentiels de la redevance.» Cet arrêté royal ayant été annulé, ces dispositions sont supposées n’avoir jamais existé. «L’arrêt constate également que, sur la base de l’article 159 de la Constitution, il ne peut appliquer des arrêtés royaux illégaux. Or les montants des redevances ont été déclarés illégaux par les arrêts du Conseil d’État du 11 septembre 2019. Ils ne peuvent pas être sauvés par des arrêtés ultérieurs.»

Kafka

Certains juges sont manifestement d’accord avec ce raisonnement. À partir de 2019, une vingtaine d’arrêts du Conseil du contentieux des étrangers ont condamné la posture juridique de l’administration. Le refus d’examen d’un dossier pour regroupement familial, au motif que la redevance n’avait pas été payée par exemple…

Fort de cette jurisprudence, un avocat bruxellois, Luc Denys, a cité l’État belge à comparaître devant le juge de paix, en 2020, pour réclamer le remboursement de redevances payées par douze de ses clients à l’Office des étrangers. Parmi eux, certains avaient payé la redevance durant les deux périodes visées par les deux arrêtés royaux annulés. D’autres, en dehors de ces périodes. Mis en demeure, l’Office des étrangers a remboursé l’intégralité des sommes avant la date de l’audience. «Ils savaient probablement qu’ils allaient perdre, estime l’avocat. Si nous avions été devant le tribunal, et avions eu gain de cause, l’État belge aurait dû, en plus, s’acquitter des indemnités de procédure forfaitaires.»

Mais les choses ne sont pas si simples. Des milliers de dossiers sont déposés chaque année à l’Office des étrangers. Les 20 arrêts du Conseil du contentieux des étrangers et les 12 remboursements obtenus par M^e Denys ne sont pas suffisants pour espérer obtenir la gratuité de la procédure pour chacun d’entre eux.

«On ne peut pas dire aux gens de ne pas payer la redevance», confirme M^e Loïca Lambert. Comme le prévoit le texte, le non-paiement de la redevance entraîne en effet la non-recevabilité immédiate du dossier. «Bien sûr, on peut alors introduire un recours devant le Conseil du contentieux des étrangers, qu’on gagnera probablement, et on pourra alors réintroduire le dossier auprès de l’Office des étrangers. Mais cela va rajouter au moins un an à la procédure. De plus, l’Office des étrangers peut à nouveau décider que le dossier n’est pas recevable, ce qui la rallongera encore. Ce n’est pas tenable.»

Refuser de payer ou réclamer un remboursement par une citation devant le juge de paix, c’est aussi, potentiellement, se mettre à dos l’Office des étrangers. Or, l’administration a tout pouvoir en matière de régularisation 9bis (pour motif humanitaire). C’est particulièrement délicat lorsqu’on se trouve en situation de précarité et qu’on espère obtenir une vie meilleure en obtenant des papiers.

«Récemment, j’ai eu une famille de quatre personnes qui déposaient une demande de régularisation sur la base de l’article 9bis, raconte M^e Thomas Mitevoy. 363 euros x quatre personnes, ça fait presque 1.500 euros à débourser!» C’est un sérieux investissement. Mais l’avocat espère que ses clients récupéreront la somme plus tard, une fois que le dossier aura connu une issue favorable.

Refuser de payer, ou réclamer un remboursement par une citation devant le juge de paix, c’est aussi, potentiellement, se mettre à dos l’Office des étrangers.

Luc Denys, lui, continue sur sa lancée. «J’ai récemment introduit deux dossiers de régularisation 9bis sans payer la redevance, et en justifiant pourquoi je ne payais pas. C’est passé sans problème.» L’imbroglio juridique bénéficie désormais à ses clients. À l’en croire, il existe désormais un règlement à deux vitesses: celui pour les étrangers ayant un avocat culotté et qui dispense de payer la redevance. Celui pour les autres, où la redevance est due, à charge pour leur avocat de chercher à récupérer l’argent une fois la procédure terminée.

Sur son site internet, l’ADDE partage désormais un modèle de mise en demeure à télécharger. L’association conseille à toute personne ayant payé une redevance entre le 27 juin 2016 et aujourd’hui de réclamer un remboursement à l’Office des étrangers, sous peine de citation devant le juge de paix. «Si l’année dernière, l’Office des étrangers ne s’est même pas défendu et a préféré rembourser les redevances avant la date de comparution, cela semble montrer que l’État belge est conscient de l’illégalité de sa posture», estime Chloé Hublet. Mais l’encombrement à venir des juridictions de paix sur ce dossier n’est peut-être pas une solution à long terme, ni pour l’administration ni pour les justiciables.

Incertitude

Ce climat d’incertitude juridique dure depuis plus d’un an. L’Office des étrangers a été interpellé par le médiateur fédéral à ce sujet et une réflexion est en cours pour lui trouver une solution. «Le sujet est en cours d’examen auprès de notre service juridique», confirme Dominique Ernould. Mais le dossier est complexe et extrêmement technique. En réalité, la balle est dans le camp du politique pour lui trouver une issue.

«Maggie De Block n’a pas touché à ce dossier, estimant qu’elle était en affaires courantes et que ça ne la regardait pas, explique Luc Denys. En réalité, le Conseil d’État a dit que les redevances étaient illégales parce que l’État belge n’expliquait pas à quoi correspond le montant réclamé. Je suppose que le nouveau secrétaire d’État est en train de préparer un nouvel arrêté royal pour rectifier cette situation.» Les redevances peuvent encore revenir dans un nouvel arrêté royal. Mais il faudra, cette fois, justifier les montants réclamés au moyen d’autres études que celles qui ont été produites la première fois.

Contacté par nos soins, et malgré un premier contact téléphonique avec sa porte-parole, le cabinet du nouveau secrétaire d’État à l’Asile et à la Migration Sammy Mahdi (CD&V) n’a pas donné suite à nos demandes d’information. Nos questions envoyées par e-mail et nos nombreuses relances par téléphone et SMS sont restées sans réponse.