Pour se loger, Bruxelles compte sur les promoteurs…

À Bruxelles, la population a fortement augmenté depuis vingt ans. Alors que la production de logements abordables n’a pas suivi. La faute à une politique publique se reposant essentiellement sur les promoteurs privés?

Bruxelles, 1^er janvier 2000. Alors que les 959.318 Bruxellois de l’époque émergent de leurs agapes nocturnes, la communauté des geeks pousse un ouf de soulagement: le fameux bug de l’an 2000 n’a pas eu lieu. Pendant toute l’année précédente, on en avait pourtant parlé de ce bug… Sans se rendre compte qu’un autre bouleversement était déjà en train de produire ses effets dans la capitale. Depuis 1998, la courbe de la population bruxelloise était repartie à la hausse après des années de baisse puis de stagnation. Au 1^er janvier 2001, ce seraient 964.405 fêtards qui se réveilleraient douloureusement après la Saint-Sylvestre. 1.006.749 en 2005 pour le cap du million d’habitants. 1.089.538 en 2010. Et 1.201.519 en 2018… En vingt ans, Bruxelles a donc pris près de 250.000 habitants.

Très vite, une question pointe le bout de son nez: où va-t-on loger cette nouvelle population? «Pendant longtemps, vu que la ville se vidait, on a compté sur le stock de logements existants, sans se soucier du futur», explique Claire Scohier, chargée de mission à Inter-Environnement Bruxelles. Dans une capitale «vide», marquée par une paupérisation de la population restante, les prix du foncier se sont effondrés. Mais à partir des années 2000, la donne change. Le nombre d’habitants recommence à augmenter, l’occasion est trop belle. Les promoteurs, qui s’étaient concentrés sur les bureaux au temps des vaches maigres démographiques, se tournent vers le logement. «Les prix des terrains étaient bas et la population en croissance. Construire du logement représentait donc à nouveau une possibilité pour effectuer une plus-value foncière», raconte Alice Romainville, auteure en 2015 pour l’ULB d’une thèse intitulée «La production capitaliste des logements à Bruxelles. Promotion immobilière et division sociale de l’espace».

Parmi les promoteurs qui incarnent ce mouvement, on trouve la société Atenor et son CEO, Stéphan Sonneville. Sous son bras, Sonneville tient quelques projets dont on parlera beaucoup. L’un d’eux, Up-site, est un projet mixte bureaux-logements caractérisé par une tour de 142 mètres de haut. Si ce mastodonte en impose par sa taille, il marque aussi le retour d’un type d’objet architectural qu’on croyait disparu à Bruxelles: la tour de logements.

De manière plus générale, pour beaucoup d’associations, Atenor – parmi d’autres promoteurs – est le symbole de la politique de logement menée actuellement par les autorités publiques à Bruxelles. Une politique basée sur le recours aux sociétés privées alors que le logement public est à la peine. Une politique qui a, aussi, des conséquences pour les plus fragilisés, incapables de se payer les logements créés par le privé.

«À Bruxelles, le parc de logement privé existant sert de logement social de fait.» Isabelle Pauthier, Arau.

Des logements publics en rade

Jeter un œil sur les statistiques des logements publics à Bruxelles a de quoi donner un joli coup de blues. Lancé en 2004, le Plan régional du logement prévoyait la construction de 5.000 logements publics (3.500 logements sociaux et 1.500 logements «moyens»), notamment via la SLRB (Société du logement de la Région de Bruxelles-Capitale) ou le Fonds du logement. Dans son monitoring des projets de logement public publié en mai 2018, l’Observatoire des permis logement note que, 13 ans après son lancement, ce plan n’a rempli que 54% de son objectif, soit 1.937 logements réceptionnés et 728 en construction.

En 2013, c’est au Programme Alliance Habitat de voir le jour. Ici, on parle de 6.720 logements à réaliser par la SLRB, le Fonds du logement et, entre autres, Citydev. Cinq ans plus tard, le bilan n’est guère plus brillant: l’Observatoire évoque 17% de l’objectif initial atteint, soit 779 logements réceptionnés et 346 en construction… Cette sous-production a une conséquence. D’après Statbel, Bruxelles comptait 39.742 logements sociaux au 31 décembre 2016, contre 38.728 au 31 décembre 2000. Alors que, sur ce laps de temps, Bruxelles a gagné 250.000 habitants. D’après la SLRB, «au 30/6/2018, il y avait 42.894 candidats – NDLR: en attente – à un logement social.»

Pour Céline Fremault (cdH), la ministre bruxelloise du Logement, la cause de cette situation est toute trouvée: les plans imaginés par ses prédécesseurs ne tenaient notamment pas compte de l’inexpérience des opérateurs publics dans la production de logements. «On ne devient pas promoteur immobilier en un claquement de doigts», a-t-elle déclaré lors de son discours pour le budget 2019.

Pour d’autres intervenants, l’explication est bien différente: si la production de logements publics est si anémique, c’est justement parce que les autorités bruxelloises se reposent sur les promoteurs privés pour créer du logement. Les chiffres parlent d’ailleurs d’eux-mêmes. D’après l’Observatoire des permis logement, entre 2003 et 2012, les opérateurs privés contribuaient à hauteur de 87% du nombre de logements autorisés. Une proportion qui devrait encore augmenter, tant la production publique est lente alors que la production privée tient le rythme. «À Bruxelles, le parc de logement privé existant sert de logement social de fait, affirme Isabelle Pauthier, directrice de l’Arau (Atelier de recherche et d’action urbaines). L’idée générale est que la création de logements privés qualitatifs va attirer les gens ayant les moyens. Ils vont donc automatiquement libérer des logements – ce qui va aussi mettre une pression vers le bas sur les prix – qui pourront servir aux classes plus pauvres.»

Symbole de cette politique, face à la lenteur des pouvoirs publics dans la construction de logements, Céline Fremault a décidé de faire appel… au privé. Le Fonds du logement a ainsi acheté 338 logements «clé sur porte» au privé en 2017 et 2018. La SLRB a fait de même en 2018 avec 230 logements.

«Les logements créés par les promoteurs sont aussi des produits d’investissement, les gens ne viennent pas toujours y habiter.» Kristiaan Borret, maître architecte de la Région de Bruxelles-Capitale.

Logements, trop chers?

Et si tout cela n’était qu’une question de gros sous? Car pour les communes et la Région, construire des logements publics à destination des classes populaires n’est pas très intéressant. Il vaut mieux disposer de logements haut de gamme produits par le privé susceptibles d’attirer une population plus fortunée qui pourra contribuer à améliorer la situation financière de l’entité territoriale via les impôts… «Le système de gouvernance décentralisé belge renforce encore ce phénomène, explique Alice Romainville. Les communes gèrent leur budget, ce qui crée une concurrence pour les habitants riches.»

Le «cas Up-site» illustrerait cette situation. Tous les intervenants à qui nous avons parlé en conviennent: la Ville de Bruxelles souhaitait disposer d’une tour de standing à cet endroit. Cette opération faisait partie de son plan de réhabilitation du quartier du canal. Un PPAS (Plan particulier d’affection du sol) permettant la construction d’un tel objet a donc été mis sur la table. Ce qui a permis à Atenor de déposer son projet. «Le PPAS a été fait sur mesure, mais pas pour moi spécifiquement, je n’avais même pas encore acheté la parcelle, explique Stéphan Sonneville. Il s’agissait d’une politique de la commune qui souhaitait revaloriser le quartier. Il y a eu convergence de vues entre les pouvoirs publics et moi.»

Lorsqu’il évoque «Up-site», Stéphan Sonneville parle de «risque insensé». Et pour cause: construire une tour de standing dans un quartier industriel au tissu social fragile constituait un risque. Pourtant, et d’après Claire Scohier, pour les promoteurs, «la tour est un outil de valorisation de leur parcelle, pas un moyen de rendre service à la ville». En d’autres mots: en empilant les étages, la tour permet au promoteur de rentabiliser sa parcelle. Elle permet aussi de faire parler de l’entreprise. Si ce second objectif paraît avoir été atteint par Stéphan Sonneville – «J’ai gagné en notoriété suite à Up-site» –, le premier semble avoir été plus difficile à rencontrer. «Je pensais gagner de l’argent mais cela n’a pas été le cas. J’ai vendu tous les appartements, mais j’ai dû baisser les prix.»

Ce constat illustre un des problèmes de la politique de logement basée sur le privé: bien souvent, les logements ainsi créés sont trop chers pour les habitants du quartier ou de la Région. En moyenne, d’après Stéphan Sonneville, le mètre carré du projet Up-site coûtait entre 3.000 et 3.200 euros. Un autre projet d’Atenor actuellement en vente – City Dox –, plus modeste en gabarit et situé à Anderlecht, propose des appartements une chambre pour une surface de 65 mètres carrés à partir de 141.000 euros. Raisonnable sur le marché de la capitale, mais pas donné tout de même, quand on sait qu’à Bruxelles en 2016, le revenu net imposable moyen par habitant était de 13.980 euros.

Mais qui achète ces logements alors? Pour Kristiaan Borret, maître architecte de la Région de Bruxelles-Capitale, la réponse est simple: des personnes qui placent leur argent. «Les logements créés par les promoteurs sont aussi des produits d’investissement, les gens ne viennent pas toujours y habiter, explique-t-il. Plus de la moitié sont vendus à des investisseurs.» Si le maître architecte se félicite du fait que les promoteurs se penchent à nouveau sur le logement, il déplore l’inadéquation entre le prix de vente de certains des logements créés et la capacité financière des Bruxellois. «Je voudrais que l’on construise des logements pour les gens.»

Imposer des quotas?

Les pouvoirs publics pourraient-ils imposer aux promoteurs des quotas de logements sociaux dans leurs projets? À l’heure actuelle, aucune mesure n’est prévue à cet effet. Un constat qui, pour Inter-Environnement Bruxelles, en dit long sur la politique du logement à Bruxelles. «Le Cobat – NDLR: Code bruxellois de l’aménagement du territoire – a récemment été modifié, explique Sarah De Laet, chargée de mission. On y a introduit la notion de PAD – NDLR: Plans d’aménagement directeur – qui permettent de déroger à beaucoup de choses, dont les PPAS. On aurait pu imaginer que ces PAD puissent aussi servir à imposer des logements sociaux. Or, cela n’a pas été fait.»

Du côté de l’administration, on note que le fait d’imposer des logements abordables aux promoteurs serait envisageable. «Nous pourrions leur imposer un quota de logements conventionnés via les charges d’urbanisme (voir encadré «Charges d’urbanisme et logements conventionnés»), explique Bety Waknine, directrice de Bruxelles Urbanisme et Patrimoine, qui gère notamment les permis d’urbanisme. Mais nous privilégions le dialogue. Nous plaidons plutôt auprès d’eux pour qu’ils optent pour cette solution.»

La possibilité de se voir imposer des quotas de logements sociaux ne semble pas effrayer Stéphan Sonneville. Il prévient cependant:«Je suis d’accord, mais je dois le savoir depuis le début du projet, il ne faut pas changer les règles en cours de jeu. Que l’on construise du logement ‘chic’ ou social, le prix de construction est presque le même. La variable d’ajustement, c’est le prix du terrain. Si on décide d’imposer des logements sociaux, cela aura un impact sur le prix du foncier, j’irai voir le propriétaire pour lui dire que son terrain vaut moins.» Un constat qui rejoint finalement celui effectué par Kristiaan Borret. «Chez nous, le prix d’un terrain est bien trop vu comme un phénomène naturel. Or le prix dépend de ce qu’on en fait. Si l’on fixe une densité d’habitation, un usage, les prix du foncier vont s’adapter.»

Ici encore, il s’agit donc d’une question de volonté politique. Est-elle présente à Bruxelles? Un dernier chiffre, pour conclure, publié dans le numéro 99 de Brussels Studies daté du 6 juin 2016. Parmi les logements publics créés entre 2003 et 2012 à Bruxelles, seuls 15% pouvaient être considérés comme des logements sociaux alors que 57% d’entre eux étaient des logements moyens…