PRDD et pauvreté sont-ils des mots qui vont très bien ensemble?

Le PRDD, toujours à l’état de projet, est présenté comme «l’outil stratégique pour faire de Bruxelles une ville-région socialement équitable». Il a aussi pour objectif, clairement inscrit, de «maintenir en ville des ménages contributeurs». Comment rendre Bruxelles plus inclusive socialement tout en cherchant à attirer des personnes aisées dont les revenus pourraient venir gonfler les caisses de la Région? La tension entre ces enjeux est palpable entre les lignes du PRDD.

À l’entame de la législature 2014-2019, le ministre-président bruxellois Rudi Vervoort (PS) a annoncé l’organisation d’une enquête publique, nécessaire préalable à l’adoption du PRDD ou Plan régional de développement durable1. Vaste plan programmatique pour le développement de Bruxelles, ce texte n’est toujours qu’un projet. S’il aborde la question de la nécessaire lutte contre la dualisation sociale, le PRDD met surtout l’accent sur la création et le développement de nouveaux quartiers. Des projets qui semblent faire la part belle aux promoteurs immobiliers privés et pas forcément accessibles aux moins nantis.

Alors qu’au cabinet du précédent ministre bruxellois du Logement, Christos Doulkeridis (Écolo), Nicolas Bernard s’était penché sur l’encadrement des loyers, mais sans avancées concrètes, la ministre actuelle, Céline Fremault, met davantage l’accent sur l’accès à la propriété, tout en souhaitant renforcer l’allocation-loyer et le rôle des agences immobilières sociales. Quant à la création de 6.500 logements publics d’ici à 2019 (dont 60% de logements sociaux), ce volume ne devrait certainement pas éponger les besoins des plus pauvres en termes de logement.

Présenté comme «l’outil stratégique pour faire de Bruxelles une ville-région socialement équitable, économiquement efficace et environnementalement soutenable», le projet de PRDD annonce vouloir rendre Bruxelles plus inclusive «pour un vivre-ensemble harmonieux et solidaire au sein de la Région». Or il ressort de toutes les analyses récentes que la population bruxelloise augmente en se dualisant, avec un taux de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale équivalant à 41,2% à Bruxelles contre 16,3% en Flandre et 24,9% en Wallonie (direction générale Statistiques, EU SILC 2012). Mais avec aussi des inégalités de revenus qui se marquent de plus en plus: en 2011, les 10% de déclarations de revenus les plus élevés représentent 35% des revenus imposables à Bruxelles2.

Par ailleurs, la Région bruxelloise compte une plus grande proportion de déclarations fiscales de très bas revenus par rapport à l’ensemble du pays et aux autres grandes villes (idem, p.16).

Cette dualisation est située géographiquement sur le territoire bruxellois et s’explique historiquement: la division sociale – qualifiée pour certains de ségrégation spatiale – s’appuie sur un déplacement de populations débutant à la fin du XIX^e siècle avec un exode de la bourgeoisie du centre-ville vers les quartiers périphériques. Déplacement qui s’est accéléré encore à la fin des années 60 avec la désindustrialisation du centre et le remplacement des nantis par des populations nettement moins favorisées, ainsi qu’immigrées. Résultat: «À Bruxelles, les ménages les plus démunis se concentrent à la fois dans les vieux quartiers dégradés de la ville centrale, dans et à proximité du Pentagone, et le long de l’axe industriel, dans la vallée de la Senne3.»

«Toute cité, aussi petite soit-elle, est en fait divisée en deux, l’une étant la cité des pauvres, l’autre celle des riches: elles sont en guerre l’une contre l’autre, et dans chacune d’elles existent maintes divisions plus petites, et vous seriez complètement à côté de la question si vous les traitiez comme un seul État.» 

Un exode des moyens

Au-delà de la spatialisation de la pauvreté dans certains quartiers et de la dualisation grandissante de la ville, Bruxelles assiste également à l’exode urbain de sa classe moyenne. Le géographe Mathieu Van Criekingen se demande d’ailleurs dans son étude intitulée «Que deviennent les quartiers pauvres de Bruxelles?» pourquoi le gouvernement bruxellois annonçait dans le PRD de 2002 que «l’exode urbain a pris fin à Bruxelles au milieu des années 90» (page 6 du PRD de 2002) et que «l’amorce d’un phénomène de retour en ville semble bien réel» (p.8).

Si la population de la Région de Bruxelles-Capitale croît depuis les années 90, les bilans migratoires entre la ville centrale et son hinterland (solde migratoire interne) restent nettement négatifs pour la Région: chaque année, Bruxelles perd environ 10.000 habitants, au profit du Brabant wallon ou flamand. La hausse de la population de la Région s’explique donc «par un surcroît de naissances par rapport au nombre de décès (…) et par un bilan migratoire très positif avec l’étranger (solde migratoire externe), soit environ + 160.000 habitants pour la région chaque année, se décomposant grossièrement en un tiers de migrants provenant des pays « riches » (UE, Amérique du Nord, Japon, Australie) et deux tiers en provenance de pays « pauvres » (Afrique, Asie, Amérique Latine, Europe de l’Est)4».

Dans l’actuel projet de PRDD, les constats concernant les caractéristiques socioéconomiques de la population bruxelloise en évolution semblent plus réalistes: on y cite la natalité forte, la modification de la composition des ménages, l’immigration internationale, l’augmentation du nombre de personnes précarisées et… l’exode des classes moyennes.

Un problème épineux pour Bruxelles qui tire une part importante de ses ressources de l’impôt des personnes physiques (IPP). Avec, dès lors, pour objectif clairement inscrit dans le PRDD d’«agir sur l’attractivité résidentielle pour attirer et maintenir des ménages contributeurs (notamment les familles avec enfants) et ce dans un objectif de stabilité et de mixité sociale» (Projet de PRDD, p.121).

Au 1^er janvier 2014, la Région de Bruxelles-Capitale comptait officiellement 1.163.486 habitants (contre 1.154.635 en 2013), ce qui représente une augmentation de la population de 0,8% par rapport au 1^er janvier 2013 (+ 8.851 habitants). La population bruxelloise continue de croître, mais à un rythme moindre que les années précédentes (+1,4% entre 2012 et 2013 et +1,8% entre 2011 et 2012). Avec un solde naturel (naissances – décès) positif en 2013, soit 8.909 personnes, un solde des migrations externes également positif (+ 11.756) et le solde des migrations internes négatif (-12.583). En 2013, la Région connaît donc un solde migratoire total négatif. Le solde total reste positif, essentiellement dû aux naissances lié à la structure d’âge particulièrement jeune à Bruxelles.

Source: «Rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté 2014», p.7.

Les pauvres de Bruxelles, une épine dans le pied?

Comment dès lors rendre Bruxelles plus inclusive socialement tout en cherchant à attirer des personnes aisées dont les revenus pourraient venir gonfler les caisses de la Région? La tension entre ces enjeux est palpable dans et entre les lignes du PRDD.

La question de la nécessaire mixité sociale pour financer une véritable politique bruxelloise du logement est mise en avant sans pour autant aborder la question de la gentrification des quartiers. Cette dernière est favorisée par les efforts de rénovation urbaine, issus notamment de la mise en œuvre des contrats de quartier. Investissement qui a des conséquences: l’étude déjà citée de Mathieu Van Criekingen montre qu’il y a une forme de réinvestissement du centre de la ville par des groupes apparemment plus riches en capital culturel qu’en capital financier (jeunes adultes diplômés), mais aussi, dans une moindre mesure, par de nouveaux habitants très aisés, intéressés par des projets immobiliers haut de gamme (notamment dans les quartiers industriels le long du canal). Les ménages à faibles revenus quittent ces zones centrales pour des quartiers subissant une moindre pression immobilière, voire s’expatrient hors de Bruxelles dans des communes marquées par la crise économique, en particulier le Hainaut. Selon le géographe, «depuis les années 80, il y a un renforcement de l’accent politique mis sur l’attractivité des territoires. Dans ce contexte, le ‘traitement’ des quartiers se fait plus en considérant leur potentiel de développement d’‘effets d’entraînement’ qu’en regard des questions sociales qui s’y posent5». 

Inclusion ou attractivité

L’adoption d’autres plans et de schémas directeurs pour des zones stratégiques reflète également cette tension entre inclusion et attractivité. À ce titre, la modification du Plan régional d’affectation du sol (PRAS) avant l’adoption du PRDD a fait grincer bien des dents: en effet, non seulement le PRAS démographique chamboule la logique de planologie régionale, mais il repose aussi sur un argument de démographie galopante qui ne semble pas se vérifier dans les faits. En mai 2013, le Bureau du plan a en effet revu sensiblement ses pronostics en matière de croissance de la population bruxelloise: «La révision à la baisse de la croissance de la population totale est beaucoup plus importante sur l’ensemble de la période de projection qu’à l’horizon 2030. Cette croissance est maintenant estimée à 9,5% sur la période 2010-2030 et 16% sur la période 2012-2060 (contre respectivement 13 et 25% dans l’édition précédente)» (Perspectives de populations 2012-2060, mai 2013).

Pourtant le PRAS démographique est supposé avoir été adopté en urgence pour répondre aux besoins en logement et autres équipements collectifs d’une population galopante. Des besoins en logement, mais de quels types? C’est là toute la question.

Dans une carte blanche datée de juillet 2012 et publiée dans Le Soir, des associations bruxelloises s’en inquiétaient: «Si rien ne vient brider ce PRAS, les pauvres s’entasseront encore un peu plus dans les logements délabrés dans certains quartiers tandis que la clientèle internationale pourra bénéficier d’un pied-à-terre agréable avec vue sur un canal vidé de ses fonctions économique et écologique…». Tour Up Site à Tour et Taxis, marina et logements de luxe au bassin de Biestebroeck, centre commercial et logements dans le cadre du projet Docks Bruxsel: c’est avant tout la mixité sociale vers le haut qui semble être visée dans ces projets immobiliers. Interrogé sur ce point, le ministre-président de l’époque, Charles Picqué, reconnaissait que ce PRAS offre des opportunités aux promoteurs immobiliers, mais souligne que «pour mener une politique sociale, nous avons besoin d’habitants contributifs»… (Le Soir, 2 juillet 2012.)

L’enjeu crucial? Des logements accessibles

Pour être plus inclusive, socialement équitable, un lieu du «vivre-ensemble» où la solidarité est un objectif permanent, Bruxelles est bien consciente de l’ampleur de la tâche. Le PRDD relève que des politiques en matière d’emploi, de rénovation urbaine, d’espaces publics et de logement doivent être menées de front pour y parvenir. L’accessibilité à un logement de qualité pour tous semble être en tout cas une des pierres angulaires pour permettre aux populations défavorisées de se maintenir dans la capitale. Mais y consacre-t-on les moyens nécessaires?

Il semblerait que non, comme le relève d’ailleurs le projet de PRDD lui-même. «En effet, malgré les efforts mis en place pour augmenter la production de logements à finalité sociale tel le Plan régional du logement, moins de 10% des logements produits ces dix dernières années relèvent du logement social ou assimilé sur une production globale de logements d’environ 4.000 logements par an alors que la demande de logements sociaux et assimilés est en forte progression» (Projet de PRDD, p.25).

Certains outils comme les contrats de quartier qui ont pour objectif d’améliorer le cadre de vie des zones fragilisées existent, mais le projet de PRDD reconnaît que «malgré les interventions d’amélioration du bâti et des espaces publics qui ont été menées, l’inégalité de revenus entre les quartiers bruxellois continue de se creuser». Cela nécessite d’actualiser les outils de rénovation urbaine, avec l’étude «Plan-guide de la rénovation urbaine durable», la nouvelle «Zone de rénovation urbaine» (ZRU) et la réforme des contrats de quartier sur cette zone, mais y a-t-il eu une réelle évaluation des actions du passé et ces modifications ont-elles pour ambition de rendre le logement plus accessible?

Il semble évident que si l’on veut maintenir la population précarisée à Bruxelles, il y a lieu de mettre en œuvre une politique plus volontariste de production de logements publics exclusivement locatifs et destinés aux ménages à faibles revenus. Tout le monde sait qu’aujourd’hui la demande de ce type de logements est largement insuffisante (il y a plus de 44.000 candidats locataires sur les listes du logement social) et l’offre bruxelloise de ce type de logements (7,3%) est très nettement inférieure à ce qui est proposé dans d’autres villes européennes. Des mesures comme la lutte contre les logements inoccupés, la piste des occupations conventionnées, la reconversion d’immeubles de bureaux ou encore les agences immobilières sociales sont un plus, mais sont inefficaces pour briser la spirale de la crise du logement à Bruxelles.

L’acquisition ou la construction de son logement restent réservées à des catégories sociales qui ne se situent pas parmi les plus pauvres. Enfin, les montants des loyers demandés ont fortement augmenté ces dernières années, avec un impact important sur l’évolution de l’accessibilité du parc locatif pour les différentes catégories de population. Pour les six premiers déciles de revenus (soit 60% de la population bruxelloise), en considérant qu’ils consacrent 25% de leur budget au logement, seuls 10% des logements leur sont accessibles. Dans les faits, les plus pauvres consacrent aujourd’hui jusqu’à 70% de leurs ressources pour se loger. Le projet de PRDD parle également d’un encadrement des loyers, au travers de la régionalisation de la compétence relative au bail à loyer. Cela étant, une telle intention ne figure pas en tant que telle dans la Déclaration de politique régionale 2014-2019, faisant place au concept d’«allocation loyer encadré plafonné».

L’adoption du PRDD nécessite la mise en œuvre d’une enquête publique, ce à quoi le gouvernement bruxellois s’est engagé dans les six mois de son installation (DPR 2014-2019, p.30). On y est presque. Sur la base de cette enquête publique, le projet de PRDD sera adapté et complété en fonction des remarques formulées lors de la consultation des forces vives de la Région. Mais le calendrier emprunté jusqu’ici ne montre-t-il pas que les décisions ont déjà été prises ailleurs et que le PRDD n’est finalement qu’un catalogue de bonnes intentions? À suivre dans les prochaines semaines.