Prévenir l’abus de préventive

Un tiers des détenus sont en prison alors qu’ils n’ont pas encore été condamnés. Depuis les années 1990, la détention préventive a donné lieu à plusieurs changements législatifs qui ont eu pour but de faire diminuer cette part de la population carcérale. Depuis lors, celle-ci n’a cessé de gonfler.

La grève des prisons a fait quelques heureux parmi les milliers de détenus incarcérés dans les prisons belges: certains d’entre eux ont bénéficié d’un congé pénitentiaire prolongé et quelques dizaines de prévenus ont été libérés en raison de la dégradation de leurs conditions de détention considérées comme inhumaines. Libérés. Ni plus ni moins. Sans aucune crainte que le pays ne soit mis à feu et à sang. «Pour le coup, cela a bien aidé les directeurs de prison, commente Axel Piers de Raveschoot, directeur de la prison de Mons. Mais cela pose question: que l’on libère toutes ces personnes au prétexte des conditions de détention… On peut s’interroger sur les critères qui ont prévalu à la décision initiale.»

Pour la première fois en 1874, le législateur introduit des critères qui limitent la possibilité d’incarcérer une personne en attente de son jugement. À l’époque, la détention préventive ne pouvait être ordonnée que si le fait qui avait été commis était de nature à entraîner pour l’inculpé une peine d’emprisonnement de trois mois ou plus. Autant dire que la mesure était plutôt symbolique, mais le caractère exceptionnel de la détention préventive était formulé.

Près d’un siècle plus tard, la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive revient sur ces critères et les redéfinit. En apparence, ils sont simples: la loi prévoit que le juge d’instruction peut (cela n’a rien d’obligatoire) décerner un mandat d’arrêt «en cas d’absolue nécessité pour la sécurité publique» et si le fait est susceptible de déboucher sur une peine de prison d’un an ou plus. Au moment où elle est élaborée, cette législation – révisée depuis lors à plusieurs reprises – vise à limiter au maximum le nombre d’incarcérations de personnes présumées innocentes. Et, par là même, le nombre de détenus.

Une bonne loi mal appliquée?

Qu’a-t-il bien pu arriver? Non seulement la mesure n’a pas eu l’effet escompté, mais le nombre de prévenus a continué à enfler. Au nombre de 1.500 en 1980, ils sont aujourd’hui 3.600 (2014). L’évolution a connu un véritable boom après 1990 – après l’entrée en vigueur de la loi donc. Mais plus qu’un accroissement de la population des prévenus, c’est en fait une explosion de toutes les catégories de détenus qui s’est produite.

Les prévenus représentent aujourd’hui 31,2% de la population carcérale totale. Ce pourcentage se situe dans la moyenne européenne, mais il est l’un des plus élevés si l’on s’en tient aux pays d’Europe de l’Ouest (voir encadré).

Globalement, la loi de 1990 – et ses révisions successives – est jugée appropriée. Mais son application pose question. «La loi avait établi un cadre très strict pour imposer un mandat d’arrêt et ses différentes révisions ont toujours été faites dans l’esprit de renforcer ce caractère exceptionnel, explique Maïté De Rue, substitute du procureur général à Liège et experte au Comité européen pour la prévention de la torture. Maintenant, si les termes utilisés sont forts, ils sont aussi assez généraux et laissent une certaine marge d’appréciation.»

Et c’est cette marge de manœuvre des juges d’instruction, ou plutôt la manière dont ces derniers l’utilisent, qui est montrée du doigt.

«Il nous est arrivé d’écrouer des gens pour un pot de Nutella volé dans un supermarché», témoigne Axel Piers de Raveschoot tout en précisant: «Même s’il s’agissait d’une multirécidive, l’infraction était le fait d’un SDF et clairement causée par une situation de pauvreté.»

Avec la fixation de ce seuil d’un an d’emprisonnement, presque toutes les infractions du Code pénal peuvent potentiellement mener en prison avant d’avoir été jugé, exposent Eric Maes et Alexia Jonckheere, chercheurs à l’Institut national de criminalistique et de criminologie (INCC). Or l’application de la loi varie fortement selon les arrondissements, mais aussi en fonction des caractéristiques individuelles des individus, comme le sexe, la nationalité ou encore les problématiques sous-jacentes, observent les deux chercheurs. Soyons clair, un homme de nationalité étrangère avec des problématiques de drogue a plus de chances de se retrouver sous les verrous qu’une femme, belge, ayant commis exactement la même infraction.

Un des objectifs de la détention préventive est d’éviter la récidive. Sur papier, le mandat d’arrêt ne peut être utilisé comme une modalité de répression, comme une sanction avant l’heure. «Dans une série de cas, la lourdeur des procédures est telle qu’un certain nombre de mandats d’arrêt sont probablement délivrés pour mettre un coup d’arrêt à un comportement délinquant. On préfère intervenir plutôt qu’attendre l’issue d’une procédure pénale», remarque néanmoins Maïté De Rue.

L’extension des délais des procédures a un autre effet: l’allongement du temps passé en détention préventive. «C’est un gros problème, se préoccupe Hervé Louveaux, juge au tribunal de première instance francophone de Bruxelles. C’est vrai que nous nous sommes habitués à des procédures plus longues. Mais c’est aussi le signe que les enquêtes sont de meilleure qualité. On corrobore davantage les éléments, on a des moyens d’enquête plus poussés. Ce qui permet davantage qu’auparavant d’innocenter les personnes et de punir les vrais coupables.»

Autres facteurs explicatifs de l’utilisation excessive de la détention préventive? Il arrive qu’un juge d’instruction mette quelqu’un sous les verrous parce que son procès aura lieu plus vite que s’il reste en liberté ou encore parce qu’il craint qu’en cas de peine «basse» celle-ci ne soit pas exécutée, nous explique-t-on. Il y a aussi une dilution des responsabilités causée par une multitude d’acteurs en jeu. Juge d’instruction (il délivre le mandat d’arrêt et décide de la nécessité ou non du maintien en détention préventive), chambre du conseil (elle se réunit après cinq jours puis tous les mois pour prolonger ou non la détention préventive), chambre de mise en accusation (où le prévenu peut faire appel), «chacun peut toujours ouvrir son parapluie: ‘si l’autre n’a pas levé la détention préventive, pourquoi le ferais-je?’», commente Maïté De Rue.

Les dernières données comparables sur le plan international remontent au 1^er septembre 2013 et sont issues des statistiques pénales du Conseil de l’Europe. Avec ses 29,8 détenus en attente d’un jugement définitif pour 100.000 habitants (hors surveillance électronique), la Belgique se situe dans la moyenne européenne. Mais mis à part le Luxembourg (48,5 détenus préventifs pour 100.000 habitants), le taux de la Belgique est l’un des plus élevés de l’ensemble des pays d’Europe de l’Ouest. Il s’élève à 29,1 aux Pays-Bas, 25,6 en France, 13,8 en Allemagne.

Des alternatives à la prison?

Pour éviter la case prison, le juge d’instruction peut accorder une liberté sous conditions. Une manière de limiter les risques que le prévenu constitue un danger pour la sécurité publique ou qu’il ne se soustraie au pouvoir judiciaire. Autre mesure, plus draconienne, la détention préventive sous surveillance électronique. Elle n’est pas considérée comme une alternative au sens strict, mais bien comme une modalité d’exécution du mandat d’arrêt. Les conditions sont extrêmement sévères: contrairement à la surveillance électronique comme modalité d’exécution des peines, le prévenu est assigné à domicile et il est soumis à une interdiction formelle de sortir de chez lui. En outre, aucun suivi social n’est prévu (lire dans ce dossier: «Surveillance électronique, l’alternative au bilan mitigé»).

Ces mesures alternatives sont-elles sous-utilisées, comme l’affirme Patrick Henry, président d’Avocats.be, organisation qui rassemble les barreaux des parties francophone et germanophone du pays? Ou contribuent-elles à une inflation du recours au pénal, comme le suggère Hervé Louveaux, qui évoque «une extension du filet pénal» – autrement dit, le fait que les alternatives sont utilisées pour des personnes qui n’auraient probablement pas été mises sous mandat d’arrêt.

Les deux appréciations semblent contenir leur part de vérité.

«Ces alternatives sont certes ‘populaires’ et on constate même une explosion de leur application, en 2014, avec environ 5.000 nouveaux mandats de guidance suivis en maisons de justice (ex. dans le cadre d’une libération sous conditions, NDLR), explique Eric Maes(1). Néanmoins le nombre de mandats d’arrêt est lui aussi presque toujours croissant. (…)» Quant à la surveillance électronique, elle est par contre utilisée au compte-gouttes dans le contexte de la détention préventive, ajoute le chercheur: il y a eu en tout et pour tout environ 400 placements sous surveillance électronique durant l’année 2014. Au 31 décembre de la même année, sur une totalité de 6.209 personnes sous contrôle judiciaire, 3.625 étaient écrouées, 2.479 libérées sous conditions et 105 sous surveillance électronique à domicile.

Durcir la loi?…

Pour prévenir l’abus de détention préventive, faut-il durcir la loi? C’est ce que proposent Alexia Jonckheere et Eric Maes (INCC), s’appuyant sur des simulations réalisées par l’INCC au début des années 2000. Celles-ci ont examiné l’impact d’un changement de la loi selon trois hypothèses: soit la détention préventive est limitée dans le temps par une durée maximale, soit on élève le seuil de peine (autrement dit, la détention préventive ne devient possible que pour des faits qui entraîneraient une peine d’emprisonnement de trois ans par exemple), soit on dresse une liste des infractions pour lesquelles la détention préventive en prison est possible. C’est cette dernière solution qui produirait le résultat le plus tangible, expliquent les criminologues. «Une telle technique pourrait s’avérer assez radicale pour endiguer la détention préventive pour peu bien entendu que l’établissement de la liste d’infractions s’opère elle aussi de façon radicale», détaillent-ils dans un récent article(2). Par exemple? En limitant la détention préventive aux infractions comportant une atteinte à l’intégration physique punissables d’un emprisonnement d’un an ou plus, le nombre de mandats d’arrêt diminuerait de plus de la moitié.

Il reste que les qualifications des infractions comportent leur degré de précision, mais aussi de flou. «Un vol avec violence peut très vite être qualifié comme tel, illustre Axel Piers de Raveschoot. Un vol dans un supermarché, si le gars a crié un peu fort sur le gardien, cela peut être considéré comme cela.»

«Il faut raisonner à partir de la réalité. Il y a des personnes dont la qualification des faits semble bénigne mais qui ont un certain profil qui fait qu’ils doivent rester en prison. Et inversement, des personnes qui ont commis des faits graves, mais qu’on laisse sortir. C’est du cas par cas», commente de son côté Hervé Louveaux, pour lequel les juges dégoteront toujours une qualification qui leur permettra d’incarcérer une personne s’ils l’estiment nécessaire.

«Pour une plus grande efficience et une meilleure justice.» C’est le leitmotiv du plan Justice de Koen Geens qui projette notamment s’attaquer à la détention préventive. Pour limiter le nombre de personnes non condamnées en prison, il propose de restreindre la détention préventive dans le temps en en définissant la durée maximale en fonction du seuil de peine de l’infraction: pour des faits qui occasionneraient une peine d’emprisonnement de un à trois ans, la détention préventive s’effectuerait sans durée limitée mais en surveillance électronique; pour des peines de trois à cinq ans, Koen Geens propose une durée de détention de quatre mois au maximum, au-delà de laquelle la détention se poursuivrait en surveillance électronique. Pour des peines supérieures à cinq ans, la durée pourrait s’étendre jusqu’à six mois, au-delà desquels elle devra être motivée.

Pour simplifier la procédure, le ministre souhaite aussi que la chambre du conseil, qui décide tous les mois si un suspect doit rester en détention préventive ou s’il peut être libéré, ne se réunisse plus que tous les deux mois. Une mesure qui serait contre-productive, souligne-t-on unanimement, puisqu’elle risque juste de prolonger la durée de la détention.

Ces propositions sont toujours à l’état d’ébauche. Elles n’ont pas encore été déposées au Parlement.

… ou établir des quotas?

Au-delà de la loi, c’est toute une culture qu’il s’agirait de remodeler. «Il faut continuer à réfléchir à la manière dont la loi doit être modulée, soutient Maïté De Rue. Mais c’est aussi une question de culture et de pratiques. Je reste convaincue que ce qui manque dans la formation des magistrats, c’est une bonne connaissance de la réalité des prisons.» Car une fois qu’on y a mis les pieds, on réfléchit à deux fois avant d’y expédier quelqu’un. Axel Piers de Raveschoot abonde dans le même sens: «Il faut travailler avec les juges d’instruction pour qu’ils réalisent ce que c’est la détention préventive. Qu’ils visitent les établissements…»

Outre les conditions de détention, la surpopulation carcérale oblige à faire cohabiter présumés innocents et condamnés. Conséquence? Une immersion dans un milieu hautement criminogène. Et comme le souligne Patrick Henry, «plus il y a de monde en prison, moins la prison resocialise». Moins il y a d’encadrement, de préparation à la reconversion, de suivi des congés pénitentiaires. Et plus le risque de récidive augmente. La récidive est pourtant l’une des principales raisons invoquées pour motiver l’incarcération.

«Le risque de récidive existe souvent. Mais le risque de ne pas recommencer existe souvent aussi. Tout dépend de la perspective. La notion de risque est difficile à gérer, elle n’est pas simple. Aujourd’hui, on a tendance à être enfermé dans cette logique: il ne faut pas de prise de risque. Et on a l’impression qu’on ne prend pas de risque en mettant la personne en prison. Mais est-ce vraiment le cas?», interroge Damien Vandermeersch, avocat général de la Cour de cassation, convaincu qu’un large pourcentage des personnes incarcérées n’a rien à faire en prison.

La solution? Instaurer un régime de quotas. Déterminer un nombre de places attribuées à la détention en prison. Et ne pas pouvoir passer outre. Avec des quotas décidés par le Parlement, la responsabilité serait partagée entre le politique et les juges d’instruction, explique l’avocat général, qui ajoute: «Ce serait une manière efficace de réaliser des économies qui pourraient être attribuées à autre chose, car une place en prison coûte 50.000 euros par an.» La condition? Développer des alternatives crédibles et miser sur un suivi social fort. «Je suis sûr que les magistrats verraient très clair sur qui laisser en prison et qui mettre dehors…», ajoute Damien Vandermeersch avant de conclure: «Il y a un choix de société à faire. Il y a aujourd’hui cette croyance complètement illusoire selon laquelle la prison est utile et sert à éviter la récidive. Il y aura toujours un certain pourcentage de personnes pour lesquelles on n’aura pas d’autre solution. Mais il y a une part non négligeable, 50% environ, pour laquelle il faut trouver une autre réponse adéquate.»