Sécu: mort programmée de la gestion paritaire?

La loi sur le financement de la Sécurité sociale a chamboulé les syndicats. La place prépondérante qu’ils occupent dans la gestion (paritaire) depuis l’après-guerre va sensiblement évoluer. Le gouvernement les contrôlera via une commission technocratique. Quant à la fameuse «dotation d’équilibre», qui permet de combler les déficits de la Sécu, elle ne sera versée que si les partenaires sociaux s’engagent notamment à plus de «neutralité» budgétaire.

On ne pourra pas revenir en arrière. La réforme a bel et bien été votée, le 18 avril dernier. Le goût de la défaite est encore bien vivace du côté des syndicats, qui constatent, impuissants, l’érosion de leur rôle historique de cogestionnaires de la Sécurité sociale. «On a remis en cause, par excès d’autoritarisme, le contrat social d’après-guerre», déplore Robert Vertenueil, secrétaire général de la FGTB. Même découragement à la CSC, où Marie-Hélène Ska, secrétaire générale, dénonce la «mise à l’écart des partenaires sociaux».

La cause de cette amertume syndicale, c’est donc la dernière loi de financement de la Sécurité sociale, votée par la chambre des représentants et portée par le gouvernement Michel.

Une loi qui rationalise et réorganise le financement de la Sécu, mais qui touche aussi au rôle des partenaires sociaux – représentants patronaux et syndicats d’employés – dans leur gestion de la manne financière affectée aux dépenses de Sécurité sociale. Le but officiel du gouvernement est de «responsabiliser» la gestion et de promouvoir une approche «neutre» du financement de la protection sociale.

Marquage à la culotte

Pour parvenir à cette nouvelle gestion, les partenaires sociaux seront marqués à la culotte. En cas de déficit de la Sécurité sociale, la «dotation d’équilibre» octroyée par l’État (pour compenser les éventuels trous budgétaires) ne sera versée qu’après l’examen d’une série de critères censés «responsabiliser» les partenaires sociaux dans le travail qu’ils effectuent au sein du comité de gestion de la Sécurité sociale. Car ce sont bien les partenaires sociaux – patrons et employés – qui gèrent les recettes et la répartition des budgets de la Sécurité sociale, dans ce comité de gestion, et qui émettent des avis quant à l’utilisation des dépenses et l’obtention de recettes.

Les comités de gestion de la Sécurité sociale seront suivis de très près par de nouvelles instances.

Cette procédure de «responsabilisation» permettra au gouvernement de faire quelques vérifications avant d’exécuter le virement à l’Office national de sécurité sociale. Les effets des mesures qui concernent la lutte contre la fraude sociale seront analysés. «La contribution de la Sécurité sociale dans la réalisation des objectifs budgétaires tels que déterminés dans le pacte de stabilité», donc la contribution à la baisse du déficit de l’État, sera elle aussi scrutée de près. Les causes des «augmentations des effets de volume» (comme la hausse des dépenses de pension liées à l’augmentation du nombre de personnes en âge de partir à la retraite) seront étudiées. Enfin, le «respect de la neutralité des accords conclus entre partenaires sociaux» ou «le suivi des mesures prises par le gouvernement» seront regardés de très près.

Si, en fonction de l’examen de ces critères, le gouvernement estime que la gestion a été «responsable», alors il pourra débloquer la somme nécessaire pour colmater l’éventuel «trou» de la Sécu. Dans le cas contraire, le gouvernement pourra décider de ne pas verser la dotation d’équilibre. Ce sera ensuite aux partenaires sociaux de se débrouiller pour proposer des solutions, avec un déficit sur le dos.

Les syndicats et le patronat vont par ailleurs hériter du contrôle d’une «belle-mère», pour paraphraser les mots de la CSC. En effet, les comités de gestion de la Sécurité sociale (gestion globale pour les salariés ou Inasti pour les indépendants) seront suivis de très près par de nouvelles instances: des commissions finance-budget (CFB). Des commissions technocratiques, qui réuniront des fonctionnaires et des experts du gouvernement et des différentes institutions publiques de sécurité sociale. Elles examineront mensuellement et scrupuleusement les comptes des différentes branches de la Sécu (assurance maladie, pensions, chômage, accidents du travail, allocations familiales, etc.). Elles feront l’analyse des dépenses et recettes, et communiqueront leurs trouvailles au gouvernement.

Ces commissions seront plus que de simples aides-comptables. En cas de dérapage dans les budgets, elles demanderont «des éclaircissements et d’éventuelles mesures correctrices aux différents comités de gestion concernés».

Il était une fois, en 1944…

Les avantages du mécanisme de «responsabilisation», couplé à l’instauration des commissions finance-budget, seraient, comme nous l’écrit le service communication de Maggie De Block, ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, «de faire la transparence sur la gestion de la Sécurité sociale et permettre que ses comptes finissent à l’équilibre, contrairement à la législature précédente ou le déficit accumulé dans le régime des salariés était de 1,1 milliard d’euros».

Pour Pascale Vielle, professeure à l’UCL (et notamment spécialiste des systèmes comparés de Sécurité sociale), cette réforme est bien plus qu’une simple quête de saine gestion. On assisterait carrément à un «changement de paradigme vers un modèle beaucoup plus anglo-saxon de protection sociale».

Pour comprendre cette évolution, il faut plonger aux racines du système de sécurité sociale belge. Il naît à la fin de la Seconde Guerre mondiale avec l’adoption de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 sur la sécurité sociale des travailleurs, qui crée notamment l’ONSS. Pendant la guerre, des représentants du patronat et des syndicats ont négocié secrètement un pacte social. L’idée était de fédérer une série de régimes d’assurances sociales qui existaient avant-guerre, pour construire une véritable sécurité sociale coordonnée. On voulait centraliser la perception des cotisations, rendre celles-ci obligatoires, et donc, par conséquent, imposer la participation aux systèmes d’assurance chômage, maladie, en plus des pensions et des allocations familiales. «On créait ainsi une véritable solidarité entre ceux qui travaillent et ceux qui subissent des accidents sociaux», explique Pascale Vielle. Ce modèle de sécurité sociale est considéré comme «bismarckien», ou «conservateur», en tout cas, d’inspiration germanique.

Dans ce système, les recettes proviennent en grande partie des cotisations sociales bien plus que des impôts. Elles découlent donc directement du travail; ce qui légitime la place prépondérante qu’occuperont les représentants du patronat et des travailleurs dans la gestion des différentes branches de la Sécurité sociale. C’est la naissance de la gestion paritaire. «Ce type de gestion, avec une présence des partenaires sociaux à différents niveaux de pouvoir, est comme une forme de démocratie participative, parallèle à la démocratie représentative, estime Pascale Vielle. Ce système a relativement bien survécu à tous les chocs.»

«On a remis en cause, par excès d’autoritarisme, le contrat social d’après-guerre.» Robert Verteneuil, secrétaire général de la FGTB

À l’époque des Trente Glorieuses, de nouveaux droits s’empilent pour les salariés, et les comptes de la Sécurité sociale sont au beau fixe. «Dans les années 60, se souvient Michel Jadot, président de Solidaris et ancien de la FGTB, on négociait avec les employeurs en une nuit, puis on présentait les résultats des discussions au gouvernement qui n’avait quasiment pas son mot à dire.»

Puis le choc pétrolier est passé par là. Avec l’apparition d’un chômage de masse permanent en corollaire. La Sécurité sociale se dérègle. Les cotisations ne suffisent plus à alimenter le système de répartition. Surtout qu’en parallèle s’impose peu à peu cette idée qu’il faudrait «baisser le coût du travail», donc les cotisations sociales, pour créer de l’emploi. Depuis les années 80, les exemptions de cotisations s’enchaînent, «et ne sont pas toujours compensées», regrette Michel Jadot.

Vu le manque à gagner pour la Sécurité sociale (augmentation des dépenses et baisse des recettes), l’État doit augmenter sa participation au financement de la Sécu, via une dotation d’équilibre ou des financements alternatifs. En contrepartie, le gouvernement s’installe dans les comités de gestion, dont celui de la Sécurité sociale. C’est le cas à partir du milieu des années 90. «L’État est alors très présent dans la gestion de la Sécurité sociale, on passe de fait à une gestion tripartie», explique Pascale Vielle.

Avec cette dernière réforme, Pascale Vielle pense que, «de facto, les partenaires sociaux auront perdu tout leur pouvoir». Sans pousser la critique aussi loin, Pierre Van Der Vorst, ancien administrateur général de l’Office national de sécurité sociale, constate que «les mesures prises par le gouvernement expriment une réelle méfiance à l’égard des interlocuteurs sociaux alors que rien n’a prouvé que les comités de gestion ne fonctionnaient pas bien».

Des missions bien balisées

Le comité de gestion assure la «gestion globale» de la Sécurité sociale. C’est-à-dire qu’il répartit le pot commun des recettes entre les différentes branches de la Sécu, en fonction des besoins. Il est donc composé de représentants des salariés et des patrons, qui exercent le pouvoir décisionnel. Mais aussi de représentants du gouvernement, des organismes mutualistes (collège intermutualiste) et d’envoyés des différents organismes parastataux de gestion de l’assurance chômage (ONEM), de l’Institut national d’assurance maladie-invalidité (INAMI), de l’Office national des pensions, etc.

Chacune de ces branches dispose de son propre comité de gestion qui effectue des arbitrages et gère les dépenses et les recettes.

«On assiste à un changement de paradigme vers un modèle beaucoup plus anglo-saxon de protection sociale.» Pascale Vielle, UCL

Ces comités ont un rôle bien plus important que la simple gestion de la trésorerie. Le comité de gestion de la Sécurité sociale «émet des avis, discute des grandes orientations de la Sécurité sociale, commente des propositions législatives et conseille le gouvernement», nous dit-on à l’ONEM. Chaque année, ce comité approuve et commente un rapport au gouvernement en prévision du conclave budgétaire de l’été. On y trouve la préfiguration du budget à venir – préparé par l’ONSS grâce aux données du Bureau du plan – et des options de modifications des dépenses ou des recettes. Ce comité réévalue les prévisions de budget au mois de février ou mars pour voir si des ajustements sont nécessaires. Car le budget de la Sécurité sociale est un budget dit «de mission», les dépenses ne sont pas limitatives.

En créant une nouvelle structure – la commission finance et budget, aux missions assez proches de celles du comité de gestion –, on cherche à contrôler au plus près la gestion des comités. «Ce qui est curieux, s’étonne Jean Hermesse, secrétaire général des Mutualités chrétiennes, c’est que dans la gestion de l’assurance maladie, il existe déjà une commission finance-budget. Elle fonctionne bien. Mais les partenaires sociaux en sont membres. Pour la gestion globale de la Sécurité sociale, cela ne sera pas le cas. Là, on crée un organe unilatéral dans lequel il n’y aura pas de débat.» Et Pierre Van Der Vorst d’enchaîner: «Pourquoi n’a-t-on pas profité de cette occasion pour privilégier une gestion tripartie, au sein du comité existant, plutôt que de créer une nouvelle instance?»

Une privatisation déguisée?

Les mesures gouvernementales ne suscitent pas une contestation unanime. Elles reflètent des points de vue divergents que l’on trouve aussi chez les partenaires sociaux – patrons et employés. «Certains partenaires sociaux préfèrent un automatisme de l’octroi de crédits et d’autres voudraient beaucoup plus d’explications pour chaque dépense. C’est plutôt ce dernier groupe qui a pris l’ascendant», lâche un fonctionnaire.

En instaurant une procédure assez stricte pour obtenir la fameuse dotation d’équilibre – donc, combler les éventuels dérapages budgétaires – et en mettant sur pied une commission finance-budget, on exige des partenaires sociaux qu’ils serrent un peu plus les boulons de la protection sociale, avec un objectif affiché de «neutralité budgétaire».

Côté patronal, on est plutôt satisfait de ces mesures. C’est ce que nous dit Bart Buysse, directeur général de la FEB: «Nous sommes des gestionnaires, nous veillons déjà à l’équilibre. La commission finance-budget pourra aider à avoir une vue d’ensemble, à mieux contrôler, et plus régulièrement, les comptes de la Sécurité sociale. Je le vois comme un mécanisme d’alerte qui peut stimuler des synergies.» Car selon le patron des patrons, «l’essentiel est de respecter la neutralité du budget. Donc lorsqu’on engage de nouvelles dépenses, par exemple en créant un nouveau droit pour les assurés sociaux, il faut réfléchir à la façon de compenser l’impact budgétaire de cette dépense. Du côté syndical, cette idée passe mal.»

En effet, cette idée de neutralité, vue comme une boussole de la protection sociale, gêne profondément les syndicats. En tout cas la version gouvernementale de la neutralité. Prenons l’exemple de baisses de cotisations sociales, avec le tax shift par exemple. Ces baisses sont censées aider à l’embauche et donc devraient, en théorie, augmenter le taux d’emploi en Belgique. L’État anticipe une augmentation des recettes (plus d’emplois, donc plus de cotisations) qui viendrait compenser la baisse initiale du taux appliqué aux salariés et aux patrons. Mais si le taux d’emploi est inférieur à la prévision, comme c’est souvent le cas… alors les recettes ne seront pas assez élevées et le budget de la Sécurité sociale dérapera.

Comment compenser ces pertes sèches pour la Sécurité sociale dans un contexte où l’on a tendance à se focaliser sur la baisse des dépenses? «On va nous rendre responsables de décisions sur lesquelles nous n’avons pas prise», s’inquiète Robert Vertenueil, de la FGTB. Avec la procédure prévue pour l’obtention de la dotation d’équilibre, les partenaires sociaux devront s’expliquer au sujet de déficits dont ils ne sont pas forcément à l’origine (par exemple si celui-ci découle du tax shift). «Est-ce bien sérieux de nous responsabiliser sur des réalités qu’on ne peut pas maîtriser», ajoute le secrétaire général de la FGTB?

«L’objectif est d’assécher le financement de la Sécurité sociale, pour que l’on se rabatte davantage sur les opérateurs privés.» Michel Jadot, président de Solidaris

Ce sont les mêmes inquiétudes qui s’expriment à la CSC. Marie-Hélène Ska: «Les partenaires sociaux devront faire les arbitrages à la place du gouvernement. Car l’évolution du budget de la Sécurité sociale sera désormais liée à des critères économiques qui n’ont rien à voir avec la protection sociale de la population. Pourtant on sait qu’avec une population qui vieillit structurellement, il faudrait étudier quelles peuvent être les nouvelles recettes pour répondre aux besoins. Mais cela ne fait pas partie de la réflexion. La tendance sera donc d’aller vers la gestion de minimums sociaux. Nous finirons par arbitrer entre la réduction de remboursements de médicaments ou la limitation de la prise en charge dans les hôpitaux par exemple.»

Selon la CSC, les partenaires sociaux sont véritablement mis à l’écart. Pourquoi? Pour Michel Jadot, la cause est entendue: «La N-VA n’a pas de relais parmi les interlocuteurs sociaux. Ils veulent liquider ces organisations considérées comme des empêcheurs de tourner en rond.» Pour le vieux routier de la négociation sociale, le but ultime du gouvernement est encore plus tordu: «L’objectif réel n’est pas de tendre vers une meilleure gestion de la Sécurité sociale, mais d’assécher son financement, sans contrôle des partenaires sociaux, pour que l’on se rabatte davantage sur les opérateurs privés.» Mais comme le rappelle Robert Vertenueil, «tout dépendra, bien sûr de l’utilisation réelle des outils». Car il est encore trop tôt pour évaluer les effets de cette réforme d’ampleur.