Simplifier l’Aide à la jeunesse? Pas si simple!

Attention chaud devant! Une nouvelle réforme de l’Aide à la jeunesse est programmée. Elle concerne un vieux dossier: la simplification du secteur. À force de sigles et d’acronymes, celui-ci est devenu illisible. Soit. Mais derrière le mot «simplification» se cachent des acceptions différentes. Les propositions du ministre de l’Aide à la jeunesse génèrent des tensions.

Mais qui comprend quelque chose à l’Aide à la jeunesse? Eh bien, pas grand monde. Le secteur a vu fleurir, au fil des années, des abréviations fascinantes et absconses. La découverte du Siif, du Sare, des COO et autres SPF crée un vertige grisant. Qui sortirait indemne face à ces grandes étendues de sigles à couper le souffle?

La complexité de l’Aide à la jeunesse est proverbiale. Elle n’épargne personne, comme en atteste Olivier Gatti, président ad interim du Conseil communautaire de l’Aide à la jeunesse (CCAJ, encore une abréviation…) et directeur du service d’action en milieu ouvert (AMO), le Cemo: «Les nouveaux venus dans l’Aide à la jeunesse ne s’y retrouvent pas. Le problème c’est que les secteurs partenaires, qui travaillent avec l’Aide à la jeunesse, comme l’enseignement, les structures de jeunesse, les CPAS, eux non plus, n’y comprennent rien du tout.»

«Le danger pourrait être de rendre trop généraliste l’offre de services, et donc d’annihiler la diversité d’un secteur très riche.», Olivier Gatti, CCAJ

Il était donc temps de simplifier, de rendre le secteur plus lisible et plus visible. La plupart des professionnels – autorités mandantes, services publics, services agréés, syndicats – pourraient signer des deux mains une proposition visant à la simplification de ce long lexique.

Sauf que la note de Rachid Madrane, ministre de l’Aide à la jeunesse, provoque des réactions contrastées. Le ministre a lancé une consultation le 20 mars dernier en esquissant les contours de sa réforme de simplification. «Une pierre à casser», dit-il pour rassurer les représentants du secteur qui ne voient pas tous d’un bon œil ce premier jet gouvernemental.

«La simplification est quelque chose de positif, pense Olivier Gatti. Mais elle ne doit pas se faire n’importe comment. Le danger pourrait être de rendre trop généraliste l’offre de services, et donc d’annihiler la diversité d’un secteur très riche.»

Retour de balancier

Pour Rachid Madrane et son équipe, l’Aide à la jeunesse est segmentée en petits services très spécialisés. «Hyper-spécialisés», peut-on même lire dans une note du cabinet du ministre. La conséquence de cette hyper-spécialisation serait un morcellement de l’aide apportée aux jeunes en difficulté.

Car l’enjeu n’est pas uniquement celui d’appellations compréhensibles du plus grand nombre. Il s’agit aussi d’imprimer une façon de concevoir la prise en charge des mineurs concernés par l’Aide à la jeunesse, à commencer par les mineurs en danger.

Cette conception a beaucoup changé au fil des décennies. La proposition de Rachid Madrane pourrait être vue comme un retour de balancier par rapport aux évolutions historiques de l’Aide à la jeunesse.

«Il existe aujourd’hui un éclatement de la prise en charge entre une multitude de services très spécialisés qui fait perdre la capacité d’appréhender la situation du jeune dans sa globalité.», Christian Masai, secrétaire fédéral du Setca

Christian Masai, secrétaire fédéral du Setca (donc du syndicat socialiste des employés du non-marchand), résume l’évolution du secteur: «Avant le décret de 91, l’Aide à la jeunesse était très centralisée, avec de grandes institutions d’hébergement. Puis elle a évolué vers des services spécialisés donc davantage adaptés à la réalité des jeunes, de leurs familles et de leur environnement. Mais on est peut-être passé d’un extrême à l’autre. Il existe aujourd’hui un éclatement de la prise en charge entre une multitude de services très spécialisés qui fait perdre la capacité d’appréhender la situation du jeune dans sa globalité.»

Pour pousser sa réforme, Rachid Madrane s’appuie notamment sur le rapport que la Cour des comptes avait consacré à l’Aide à la jeunesse, en mars 2016. «La Cour des comptes constate que la répartition de l’offre de services est héritée du passé et que son développement ne s’est pas nécessairement appuyé sur une analyse des besoins», pouvait-on lire.

Ce qui est sur la table

Ce que Rachid Madrane propose est à première vue assez simple: réduire le nombre de catégories de services agréés (pas le nombre de services, dit-il) et revenir à «une majorité de services plus généralistes».

Il s’agirait donc de regrouper des services sous de plus grandes catégories, qui correspondraient au découpage de l’Aide à la jeunesse tel qu’envisagé dans la réforme en cours du décret fondateur de 91 «relatif à l’Aide à la jeunesse», appelé à se muer en «Code de l’Aide à la jeunesse».

Première catégorie: la prévention. Sont évoqués ici les services qui agissent sans contrainte et sans mandat. On parle principalement des services d’action en milieu ouvert (les AMO), mais aussi de certains projets pédagogiques particuliers (PPP, voir encadré).

Deuxième catégorie: les mineurs en difficulté ou en danger. Les services concernés ici travaillent sous mandat du conseiller ou directeur de l’aide à la jeunesse ou du juge de la jeunesse. Cette catégorie est elle-même divisée en deux sous-catégories: la prise en charge en hébergement et l’accompagnement dans le milieu de vie.

Concernant la prise en charge en hébergement, celle-ci regrouperait trois types de services. Les services résidentiels (avec les SAAE, certains PPP), les services résidentiels d’observation et les services résidentiels d’urgence. Quant à l’accompagnement dans le milieu de vie, il serait aussi scindé en trois: des services d’accompagnement (COÉ, SAIE, PPP), les services d’accompagnement de l’accueil familial et, enfin, les services d’accompagnement des pro-tutelles.

L’idée est de passer d’une quinzaine de services à une dizaine au grand maximum, tous recentrés sur leur mission première (les SAAE, par exemple, n’offriraient plus de lits d’accueil d’urgence).

Ces PPP – qui sont au nombre de 38 – sont l’objet d’une attention particulière dans le cadre de cette réforme.

Quant aux symboles mêmes de cet éparpillement de l’offre – les projets pédagogiques particuliers (PPP) –, l’idée serait de les regrouper sous des catégories déjà existantes.

Ces PPP – qui sont au nombre de 38 – sont l’objet d’une attention particulière dans le cadre de cette réforme. Ce sigle recouvre des réalités différentes. Ils permettent de travailler hors du cadre restreint des agréments habituels des services de l’aide à la jeunesse. Ce qui laisse une certaine liberté – notamment pédagogique – aux initiateurs de projets. Certains PPP ont été simplement créés pour permettre à des structures d’exercer les mêmes missions que des services existants (hébergement, accompagnement en famille), sans en respecter strictement les normes d’encadrement. Exemple: un SAAE doit héberger au minimum 15 jeunes pour être agréé. Un PPP peut héberger par exemple 12 jeunes et donc remplir la même mission qu’un SAAE… avec un nom différent.

D’autres PPP ont lancé des innovations, de nouvelles façons de travailler; en ciblant des publics particuliers comme au sein de l’asbl Kaleidos, à Liège, où l’on prend en charge les abus sexuels intrafamiliaux.

L’idée défendue par le ministre est donc de requalifier les PPP lorsque leurs missions sont proches de celles de services existants. Un PPP qui fait de l’hébergement deviendrait un SAAE (les normes d’encadrement du PPP évolueront progressivement, en fonction des moyens, pour se rapprocher de celles exigées dans le cadre de l’arrêté sur les SAAE). Les autres PPP garderont leur appellation. Mais leurs projets seront scrutés à la loupe. Seuls les services «particulièrement innovants» pourront se prévaloir du sigle en trois lettres: le PPP.

Enfin, le ministre tente de rassurer ses troupes en affirmant que tout cela se fera sans pertes d’emplois.

Contre l’hyperspécialisation

L’un des postulats de base de Rachid Madrane et de son cabinet, c’est qu’on est allé trop loin dans le morcellement des interventions, ce qui aurait pour effet, parfois, de les rendre excluantes pour les jeunes les plus difficiles, souvent victimes de «ping-pong» entre institutions.

Ce postulat, les services agréés n’y adhèrent pas du tout. Luc Somers, directeur de l’asbl «Les sentiers», qui chapeaute trois PPP, s’étonne «qu’aucune évaluation n’ait été menée en profondeur avant d’imaginer ces solutions».

«Rappelons que l’Aide à la jeunesse est une aide spécialisée et fine qui ne doit pas être uniformisée.», Xavier Verstappen, président de l’Interfédération de l’Aide à la jeunesse

Nombre de services ont l’impression qu’avec la simplification on remet en cause leur travail et qu’on cherche à limiter leur autonomie. Xavier Verstappen, président de l’Interfédération de l’Aide à la jeunesse, veut tout de même «croire en la démarche de concertation du ministre». Mais il exprime une vive méfiance lorsqu’on évoque les propositions sur la table: «Si cette réforme va vers la suppression de missions spécifiques, alors nous ne pouvons l’accepter. Le risque avec la simplification, c’est de simplifier à outrance. Rappelons que l’Aide à la jeunesse est une aide spécialisée et fine qui ne doit pas être uniformisée. Les mandants sont censés réfléchir au type d’actions dont les enfants ont besoin en fonction de chaque situation.»

L’Interfédération, qui représente 336 services sur 360, a émis une contre-proposition. On y compte neuf catégories de services pour les seuls mineurs «en difficulté ou en danger», permettant de moindres regroupements. Les services d’intervention intensive en famille, qui devraient disparaître dans la note du ministre, seraient préservés selon ce plan alternatif. «Car ce type de services répond à un besoin, explique Xavier Verstappen. Une telle prise en charge, cela veut dire que le mandant prend le risque d’un accompagnement très intensif, dans le milieu de vie, justement pour éviter l’hébergement. Cela ne doit pas disparaître.»

Les représentants des services craignent qu’une mesure bureaucratique, «déconnectée du terrain», fasse perdre la finesse de leur expertise et de leur connaissance des réalités. Mais ce qui les inquiète aussi, «c’est que l’on fasse des économies d’échelle pour augmenter le nombre de prises en charge à nombre de postes égal».

Syndicats dans l’expectative

La simplification rimera-t-elle avec rationalisation et augmentation de la charge de travail? Telle est la question. Une question très sensible pour les syndicats qui la jouent plutôt discrète ces temps-ci, suite au refinancement de l’Aide à la jeunesse obtenu par Rachid Madrane. Le gouvernement a injecté 11 millions d’euros dans un secteur au bord de l’asphyxie.

Mais l’objectif premier de ce refinancement est l’augmentation d’environ 400 prises en charge par an – avec augmentation proportionnelle du nombre d’emplois. Les besoins sont criants. Environ 1.000 mineurs attendent une prise en charge par un SAIE et 600 en hébergement; les délais d’attente peuvent être très longs, parfois plusieurs mois pendant lesquels les situations difficiles que traversent ces enfants empirent.

Pour la CNE, ce refinancement, bienvenu, ne permettra pas d’améliorer la qualité du travail fourni. Patricia Piette, secrétaire nationale de la CNE, donne quelques éléments de compréhension: «Le ministre va augmenter le nombre de places sans augmenter les normes d’encadrement (donc le nombre de personnes employées pour un nombre fixe d’enfants). Il faudrait revaloriser ces normes d’encadrement qui n’ont pas été réévaluées alors que les prises en charge sont de plus en plus lourdes.»

Au-delà de ce contexte global, les syndicats craignent que la simplification du secteur ne soit l’occasion de faire augmenter le volume de travail par personne. Christian Masai, qui, pourtant, se dit globalement «favorable» à cette réforme, affirme qu’il faudra faire preuve de vigilance «quant à la charge de travail. Certains services vont devoir assurer une prise en charge supplémentaire par équivalent temps plein en passant de quatre à cinq».

«Les services privés font tout un fromage de cette augmentation d’une prise en charge par équivalent temps plein. Franchement, je ne vois pas pourquoi.», Pedro Véga, CGSP

Effectivement, le cabinet ne cache pas son intention d’augmenter la charge de travail pour les services d’aide et d’intervention éducative (SAIE — donc le suivi dans le milieu de vie), en passant de quatre ou cinq prises en charge par équivalent temps plein. «Cela reste raisonnable», nous dit-on au cabinet… tout en comparant ce chiffre aux «55 dossiers par an» que suivent les délégués des services d’aide à la jeunesse (les services publics, appelés SAJ, NDLR). Un drôle de parallèle, car le travail en SAJ n’a pas grand-chose à voir avec celui en SAIE…

Derrière la simplification du secteur, ce sont d’autres enjeux qui se jouent. Des services agréés – des asbl appelées services «privés» – craignent que le ministre montre ainsi sans le dire sa méfiance à leur égard en souhaitant davantage les contrôler… voire en profitant de cette réforme pour orienter les ressources vers des institutions publiques plus puissantes – type intercommunales.

Certains membres de la galaxie socialiste affirment clairement cette vision. C’est le cas de Pedro Véga, ancien conseiller de l’aide à la jeunesse, aujourd’hui représentant de la CGSP (donc le syndicat socialiste des services publics): «Les services privés font tout un fromage de cette augmentation d’une prise en charge par équivalent temps plein. Franchement, je ne vois pas pourquoi. Ils oublient parfois qu’ils remplissent des missions de services publics dévolues; s’ils ne veulent plus assurer ce service, eh bien, un service public pourrait l’assumer, comme cela se fait aux Pays-Bas par exemple.» Comme quoi, la simplification, c’est compliqué.